关于“强镇扩权”的合法性问题,一直未从根本上得到解决。要让“强镇扩权”健康地成长,必须在有关法律上明确以下五个问题。

　　――行政授权问题。县级及以上的行政机关想让乡镇人民政府获得本属于县级人民政府的行政权限,唯有采取两种途径“赋权”:授权和委托。从行政法的“授权―委托”理论分析,所谓授权是指原则上要求授权主体具有公权力主体资格,且可作为独立的行政诉讼之被告。但实践中,所谓的行政授权要求更加严格,有两重含义:一是要求授权的组织为法律、法规所规定的组织;另外,所谓授权其实是法律、法规本身的授权,即这种授权是“立法权”的范畴,尽管它包括了全国人大层面的立法和国务院及其部委、有地方立法权的人大及政府的条例和规章,但是却很难扩展到县级人民政府制定规范性文件的行为上。因此,从这个角度分析,省级政府可以制定行政规章进行“行政授权”,县级人民政府则无权将授予其行使的行政权力再“批发式”地二次授予乡镇人民政府行使。

　　在实践中,中央或省级人大层面将某项权力的行使方式和行使机关的“决定权”赋予给了省级人民政府。省级人民政府原来仅授权给了县级人民政府行使该权力,为了“强镇扩权”之需要,则可制定地方政府规章明确直接将权力下放给乡镇一级人民政府行使。在这里,必须注意的是,省级人民政府在出台相关规范性文件的时候,必须遵循宪法、法律和法规的规定。

　　――行政委托问题。县级政府将职权委托给乡镇行使,应归为内部行政委托。这种内部行政委托因受托之行政机关不具有该法定职权的“对外代表权”,所以其行为的法律效果直接归属于上级行政机关。具体到“强镇扩权”,县级人民政府将本属于自己行使的行政职权委托给乡镇人民政府行使,其效果归于县级人民政府。比如,行政许可的委托、行政执法权的委托、治安处罚权的委托以及环保监管权的委托等等。实践中,浙江的许多地方,通过签订“委托行使管理职能协议书”的方式将行政权力“下放”到乡镇,并且协助乡镇组建了各种行政审批中心、治安执法中心等。

　　――“强镇扩权”与税法。根据我国的税收征收管理法的规定,我国实行的是国税和地税分账制。这一制度的核心在于,地税的征管权下及县级地税部门,地税实行省级以下垂直设立。而乡镇地税工作人员本属于县级地税局范畴内,如果税收的上缴和下拨在符合法律规定的前提下倾斜强镇,则需要制度的进一步明确。尤其是,如何在制度层面避免地税的流失或截留问题,从而不至因“权力下沉”而产生法律实施上的漏洞,这是实施“强镇扩权”税收扶持政策所必须思考的。

　　――“强镇扩权”与土地法。在我国现行的土地管理法框架下思考乡镇的建设,其实有众多的课题需要探讨,比如村镇规划用地是否会过度侵占村民耕地、宅基地问题,乡镇范围内国有建设用地有效使用制度实施问题,乡镇范围内非农集体土地的合理使用问题,等等。我国土地资源极度匮乏,现行的土地法在保障国有土地使用权和集体土地使用权的时候,无法有效解决 “城乡二元结构”的问题,这势必导致在执行不力的城乡接合部出现大量“圈地”的局面。而一旦明确强镇的发展战略,则必然要着力建设小城镇。而不在制度上有效解决我国土地所有权、使用权、土地二元结构的问题,强镇扩权也许会演变成破坏土地资源、践踏土地法治的恶劣结果。

　　――“强镇扩权”与户籍法。我国实行的是较为严格的户籍管理制度,至今未实现“从身份到契约”的转变。本来,城市户口和农村户口的设定便利了居民的管理,有效地改善了治安环境、保障了社会的稳定,但是,在浙江及发达地区的农村,出现了从城市向农村回归的风潮,这给“强镇扩权”的户籍改革出了新的难题。根据浙江省的有关规定:“凡在中心镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿办理城镇常住户口,在教育、就业、兵役、社会保障等方面享受与当地城镇居民同等待遇,并承担相应义务;在转为城镇居民之日起5年内,可继续享受农村居民生育政策。”这种农村城镇户口的所谓“入户”政策,显然很容易为某些“意图”在城市与农村之间游走的“投机者”所利用,同时也会违反我国现行的户籍管理制度。

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