2005年9月，东北亚经济合作暨大图们江区域投资论坛和联合国开发计划署图们江区域开发项目第八次政府间协商协调会议以来，有关图们江地区开放开发和延边发展问题再次成为世人关注的焦点。如何适应东北亚区域经济合作不断升温、经贸合作日趋增强的有利形势，及时找准工作切入点，加快推动图们江地区国际合作开发和延边及全省经济发展，已经成为吉林省当前面临的一个十分重要的课题。近些年来吉林省委、省政府在加快图们江地区开放开发和延边发展问题十分重视，但对当前和未来发展形势的认识和应采取的措施，我认为还没有形成共识，为此提出几点建议。

　　一、充分认识加快图们江地区开发和延边发展对全省经济发展的重要战略意义

　　(一)加快图们江地区开发和延边发展是推动对外开放的重要引擎

　　从扩大开放和发展东北亚国际经济合作角度分析，首先，延边作为吉林省扩大对外开放最重要的窗口，尚有重大发掘潜力。延边是吉林省乃至东北唯一同时拥有众多对俄、对朝陆、铁口岸和国际通道地区，境内口岸设施相对较为完备，具有扩大开放和发展国际经贸合作的优势与基础条件。加快图们江地区的开放开发和延边地区发展，有助于全面提升吉林省参与和推动东北亚国际合作能力，促进对外经贸合作与开发。其次，加快图们江地区的开放开发和延边地区发展，将对我省白山、通化及吉林、长春等中部地区扩大对外开放产生联动效应。对加快我省东部、中部地区经济发展具有特别重要的战略意义。

　　(二)加快图们江地区开发和延边发展具有重要战略价值

　　延边地处中俄朝三国交界地带，处于大图们江区域合作开发中心位置，战略地位和战略价值十分突出。从全球贸易和经济全球化角度分析，这一地区可利用俄、朝港口，直达日本海与亚洲一美洲一欧洲国际海运航线连接，是中国通往韩、日和北美最便捷的国际通道和国际客货、海陆联运最佳结合点，具有发展国际经贸合作优势和连接国内、国际市场的优越条件。综合区位优势，被国内外专家公认为具有世界级价值，战略地位、战略价值十分突出。

　　从吉林省长期宏观经济发展战略和全面提升经济竞争力考虑，加快图们江地区合作开发和延边发展，一方面可使中部地区的经济优势、产业优势、科技优势得到更加充分的发挥，另一方面将对西部落后地区的对外开放和经济发展及吉林省对蒙古丰富矿产资源的开发利用产生强有力的推动。这对优化全省经济结构布局，加快振兴吉林经济，提高经济竞争实力，及确立吉林省在东北亚区域国际经济合作中的主导地位，无疑将产生深远的影响。

　　(三)加快对图们江地区开发和延边发展对落实“投资拉动、提速快跑”具有重大意义

　　纵观未来图们江地区国际合作开发前景和发展趋势，延边不仅具有推动全省扩大开放的能量，而且具有形成新的投资热点的重要潜力。吉林省中部地区产业发展基础较好，交通便利，具有加快发展的有利条件。而东部山区自然资源丰富，旅游资源独具特色，但开发相对滞后。加快对东部山区自然资源的开发利用，对促进投资增长和经济发展具有重要的意义。2004年全省固定资产投资构成中，工业投资仅占37．7％，从推动全省经济增长角度考虑，加快工业投资快速增长，无疑是增强经济发展后劲的重要选择。如果推动图们江地区合作开发和延边经济发展的政策措施得当，不仅将有效带动整个东部地区的资源开发，加快资源优势向经济优势的转换步伐，也将全面提升吉林省中部地区招商引资的区域优势和竞争能力。这对深化全省投资拉动战略效果，推动全省投资快速增长及促进区域经济协调发展无疑具有特别重要意义。

　　(四)加快对图们江地区开发和延边发展，有利于构筑稳固的国防

　　从国家发展战略上讲，加快对图们江地区开发和延边发展，是将我国经济发展向日本海延伸的最佳切入点，对提升我国经济影响力和经济竞争力具有特别重要的意义。同时，由于图们江地区及延边地处国际政治斗争战略要冲，是各种国际政治势力暗中激烈争夺的战略要地。各种国际政治势力纵横交错，隐蔽战线斗争异常激烈，政治渗透与反渗透的较量从未间断。从应对朝鲜半岛形势变化，巩固边疆角度，加快对图们江地区开发和延边发展，建立强大而稳固的国防，确保边疆政治稳定，不仅是吉林省面临的一个重要课题，也是国家的一项重要长期政治任务。

　　二、影响图们江区域国际合作开发的主要制约因素

　　十几年来，经过国家有关部委和我省的不懈努力，图们江地区国际合作开发取得了很大进展，六国协商机制逐步形成，珲春边境经济合作区、出口加工区、中俄互市贸易区先后批准建立；对俄、对朝主要口岸设施得到改善，国际陆海联运投入运营；中俄、中朝贸易规模不断扩大，经济合作关系日趋增强，规模性合作开发的条件已基本具备。但与内蒙满州里、黑龙江绥芬河、东宁等地相比仍有很大差距。目前制约图们江地区开发的主要因素集中体现在4个方面：

　　一是对图们江区域的国际合作开发缺乏一个以相关国家为主体参与的政府合作组织。目前的合作仅仅是副部长级的协调机制，尚未进入共同合作开发阶段，缺乏实施合作的主体动力。对图们江区域合作开发，各成员均未设立常设工作机构，有关方面的工作，仅靠一年一度的协商会议沟通，一些重要工作内容很难通过一两次会议解决，各成员国工作指导力度、参与力度和支持力度根本无法适应实际需要。

　　二是图们江区域毗邻国家管理体制及政策、市场、法律环境尚未完善，缺乏完善的投资贸易保障机制。相关国家对外经贸政策多变，投资与贸易的风险仍较高，国际资本和国内战略投资者不敢贸然进入，严重制约了合作开发的顺利进行。

　　三是图们江区域各成员国毗邻地区公路、铁路、港口、口岸等国际通道通而不畅和成本较高，成为制约瓶颈。

　　四是各成员国之间，尤其是中、俄、朝三方对跨国经济合作区等重大项目开发尚缺乏具体的合作方案。受周边国家战略利益限制，大规模的经济合作、区域合作关系尚未建立。图们江区域国际合作开发谋而不动，进展迟缓。中朝、中俄跨国经济合作区建设等重大问题，目前各国虽已表现出合作意向，但尚未就如何运作达成共识，有关合作方案及规划尚处探讨阶段，具体合作形式、方法尚未明朗。

　　三、加快图们江地区开发和延边发展的几点建议

　　加快对图们江地区的对外开放与合作开发，无论对吉林省还是国家都是一个重大发展战略问题，尤其对加快吉林省经济发展更为重要。因此，我们必须审时度势，冷静分析，根据客观实际，采取切实有效的发展战略和针对性措施。根据当前周边国际形势和图们江区域国际合作开发工作进展情况，吉林省在对加快推动大图们江区域合作开发问题上，宜采取“以扩大贸易促

　　进经济合作，以重点领域合作促进规模性开发，以规模性合作开发促进大图们江区域合作全面起动”的发展策略。先从解决各国共同关切的问题着手，抓住主要矛盾和关键环节，全力实施重点突破。力争用较短时间为全面起动图们江区域国际合作开发扫清道路。围绕这一战略方针的落实，首先应着重解决好如下几个问题。

　　1、加强对延边图们江地区合作开发相关工作的组织领导，建立推动机制。将加快延边图们江地区开放开发和国际合作作为吉林省经济社会发展一项重要战略任务纳入重要工作议程，切实加强工作的组织协调和指导，尽快建立高效便捷的工作推动机制。建议省委、省政府成立图们江地区开发领导小组，由省长亲自担任组长，相关部门一把手为主要成员，尽快提高有关工作的决策能力，加大组织协调力度，全面强化有关工作的组织和实施。应建立专门工作会议制度，切实加强对图们江地区开放开发有关工作的研究，根据国际国内形势变化，强化相关工作的战略决策及对有关工作的组织部署。

　　2、加强对周边国家政治、经济、国情及有关政策的研究，尽快制定针对不同国家的合作策略和措施。应切实加强对周边国家政治、经济政策、法律等国情及各种经济合作可能性的研究，根据周边国家不同国情，尽快制定切合实际的工作思路和长远发展战略，明确近期工作重点与长远发展目标。通过采取切合实际、有所区别的针对性措施，加快推进双边、多边合作步伐。

　　对俄经贸合作。在战略上应以加强贸易合作、不断扩大双边贸易规模为切入点，以资源合作开发为促进手段，积极寻找境外合作伙伴，大力培育拥有实力的对外投资和贸易主体，全力调动俄地方政府和企业参与图们江区域多国合作开发的积极性和主动性。以合作规模的扩大和合作需求的提升，推动中俄跨国互市贸易区与跨国经济合作区等重大规模性建设项目的启动。鉴于目前图们江区域多国合作开发尚缺乏政府合作组织，加之在法律、管理对接等方面存在相当难度，跨国经济合作区等重大规模建设项目的启动，应作为中期实现目标，当前应着重做好与相关国家的沟通协调及规划设计等各种前期准备工作。

　　对朝经贸合作。在战略上应充分利用朝鲜对我经济需求，以规划中的“路港区一体化”项目建设为重点，以经贸合作为动力，着力建设具有规模运输能力、便捷、畅通、高效的国际通道。力促中俄、中朝两条国际通道形成相互竞争之势，尽快改变国际通道受制于人的被动局面，彻底解除图们江地区开发及延边发展的瓶颈制约。

　　对韩、日经贸合作。在战略上应突出资金、技术及战略投资者的引进，利用区位、资源、土地、劳动力及政策优势，重点建设境内出口加工基地。鉴于当前形势，当务之急应抓紧研究制定指导进一步加快推动大图们江区域合作开发开放的实施意见及具体鼓励政策措施。

　　3、建立工作互访和沟通机制，加强与周边国家对等政府在经贸合作领域的沟通、协调，进一步密切合作关系。一是应认真学习借鉴内蒙、黑龙江等省区经验作法，尽快建立省领导与周边国家对等的地方长官定期会晤、互访机制，增进地方政府间工作交流，密切合作关系，增强工作相互协调能力。二是要建立省及地方相关部门与周边国家的对等协商制度，加强相关部门的合作与交流，加强工作协调。三是强化大型国际会议的组织，打造国际合作平台。利用定期举办东北亚投资贸易博览会、经贸合作论坛等大型国际性经贸洽谈会议的形式，尽快打造有影响力的国际性品牌，推动投资与经贸合作尽快形成规模。四是尽快制定对俄、对朝贸易优惠政策，鼓励企业和个人发展对俄、对朝贸易及开展投资合作，尽快培育一批具有较强经济实力的贸易主体。

　　4、加强对国家有关部委工作的协调，提升国家支持力度。在当前东北亚国际经贸合作升温，国家相互间经济需求增强，朝鲜半岛形势趋缓情况下，吉林省应积极联合辽宁、黑龙江两省建议国家将图们江地区开发协调小组升格为国家大图们江地区开发(或东北亚区域经济合作)领导小组。建议国家由分管振兴东北老工业基地的副总经理兼任组长，与振兴东北老工业基地领导小组办公室合署办公。这样既可有效回避图们江地区合作开发协调小组升格的压力，又能切实增强解决实际问题的决策能力，同时促进振兴东北有关工作的内部相互协调。另方面，建议国家积极推动联合国逐步提升图们江区域合作开发政府间洽谈规格，尽快建立部长级协调机制，增强各成员国中央政府的参与支持力度，逐步建立以国家为主体的政府合作组织。

　　5、通过国家加强与俄、朝政府间协商，力促中俄珲春一哈桑“路、港、关”一体化与中朝珲春一罗先“路、港、区”一体化工程建设项目尽快付诸实施。建议省委、省政府组成专门工作组，抓紧时机全面加强对上协调沟通，建议国家有关部门抓紧与相关国家的谈判、协商，尽快签署两国政府间有关合作的框架协议。并力争将中俄珲春一哈桑“路、港、关”、中朝珲春一罗先“路、港、区”一体化项目、中俄300万M2木材加工储运基地项目及中俄互市贸易区项目纳入国家“十一五”振兴东北老工业基地战略规划及国家“十一五”重大建设项目规划。与此同时，立即组织省发改委等有关部门及延边州、珲春市政府组成专门工作组、专家组，抓紧项目立项报批、可行性研究及具体实施方案的制订等项工作，力争上述重大建设项目尽快付诸实施。

　　6、加强与铁道部衔接，力争将“珲春一东宁”铁路纳入国家“十一五”规划并付诸实施。拟建的珲春一东宁段铁路全长只有218公里，穿越东北亚地区的核心区域，这段铁路上的春化镇距东宁县城152公里，距珲春市96镇北8公里处的分水岭是中俄老松岭山脉山谷盆地，与俄方有一条较宽的沟壑相连，距俄罗斯远东地区大城市符拉迪沃斯托克(海参崴)直线距离不到50公里，距俄哈桑区首府斯拉夫杨卡38公里，距俄罗斯国家铁路接轨处巴拉巴什镇仅12公里，距海岸仅6公里。目前俄罗斯计划修建的输油管道泰纳线终端计划在此处修建罗沃兹诺耶港专业码头。春化分水岭为历史通商口岸，仅需对过去老路进行维修即可通货过客，从长远发展看，可作为一个新的陆铁国际通道。因此，建设珲春一东宁铁路对吉林省战略意义十分重大。建议省政府主要领导继续加强对铁道部的工作，力争“珲春一东宁”铁路在“十一五”期间开工建设，同时，为开辟新的陆、铁通道做好前期准备。

　　7、加强对延边金融支持，尽快建立有利于图们江地区开放开发和延边发展的金融支撑体系。为加快“路、港、区”一体化等重大基础设施项目的建设，首先，应建立图们江地区开发专门投资公司。建议省政府按照市场化运做方式，组织成立由省、州、市三级政府出资控股，吸收民间资本参与，以收费权作为投资回收保障的图们江地区开发经营性专业投资公司，以该公司为主体具体承办“路、港、区”一体化等经营性基础设施项目的融资与建设。通过争取国家注入部分资金及申请部分国家政策性贷款等方式，尽快解决项目融资难题。其次，积极争取国家开发银行在延边设立分支机构。比照深圳、上海模式，逐步建立国家图们江地区开发银行，彻底解决图们江地区开发重大项目建设资金瓶颈制约。第三，积极培育地方商业银行。目前，金融体制改革已是大势所趋，发展地方金融机构不仅有利于整合地方金融资源，也有利于图们江地区开发和延边地方经济发展。从加快延边图们江地区开发的角度，加快发展地方金融机构，整合地方金融资源已迫在眉睫。因此，建议省委、省政府紧紧抓住国家金融改革之机，协调有关部门以延边城市信用合作联社和农村信用合作社为基础，加快推动建立延边地方商业银行和农村合作银行，尽快建立延边地区经济发展金融支撑体系。

　　8、加强对延吉、龙井、图们三市经济整合的支持，积极培育和打造吉林省东部区域中心城。

　　延边地区远离长春等大城市，受省域中心城市影响较弱。加速延边发展，必须尽快培育一个具有较强辐射带动功能的区域中心城市。目前，延边首府――延吉市作为区域政治、文化和地理中心，城市建设、经济发展、人口吸纳能力已受发展空间限制。而相邻两市距离较近，延吉、龙井两市中心相距仅十几公里，延吉、图们两市中心相距仅20多公里，目前延边州委、州政府及三市领导对加快经济整合和行政区域调整已经形成基本共识，并制定了初步方案。按照规划设想，“十一五”期间完成三市经济整合，10年左右时间建成以延吉市为核心、拥有80万左右人口的区域中心城市，这无论对加快延边发展，还是对推进吉林东部经济崛起，都具有重要战略意义。建议省委、省政府把支持建设以延吉市为核心的区域中心城市作为推动延边经济发展和图们江地区开发的战略措施纳入“十一五”工作重要议程，并在有关政策、投资上给予大力支持。

　　(作者单位：吉林省延边朝鲜族自治州经济贸易委员会)

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