[摘 要]在风云变幻的国际舞台上，国际冲突、国际争端、国际矛盾一刻也没有停止过，有关国家政府和国际组织为和平解决这些国际问题，防止事态的进一步扩大，在当事国之间积极进行外交斡旋。文章对外交斡旋与调停的关系进行了研究，认为两者既相互区别又相互联系，外交斡旋有其独特的作用，但由于诸多原因，外交斡旋作用还是有限的。最后提出我国政府应该积极开展“斡旋外交”。

　　[关键词]国际政治；冲突；矛盾；外交斡旋；作用

　　[作者简介]范炳良，常熟理工学院发展处副处长，副教授，硕士，江苏常熟215500

　　[中图分类号]1)80 [文献标识码]A [文章编号]1672―2728(2006)07―0153―04

　　一、斡旋与调停之间的关系

　　斡旋、调停是作为争端当事国以外的第三者的有关国家政府和国际组织，为解决发生在争端当事国之间的争端，缩小矛盾，化解分歧，妥善处理问题的一种外交形式，也是有关国家政府和国际组织在国际舞台上发挥作用的重要形式。

　　以斡旋的方法解决国际争端，可以追溯到遥远的古代。在我国春秋战国时期，周室衰微，诸侯并起。与风云变幻的政治军事活动同时，各国的外交使节八方游说，往来如梭，殚精竭虑，斡旋其间，十分引人注目。人类在进入20世纪后，国家间的往来超过了以往任何一个世纪，同时也使国家间的合作、竞争、矛盾和冲突发展到了前所未有的水平，在解决利益、目标和价值分歧的手段问题上，除了谈判、战争两种重要形式之外，当数斡旋和调停。但在斡旋和调停之间，人们经常发生一些争议，那么，斡旋与调停两者之间的关系如何呢?笔者以为两者存在着既相区别又相联系的关系。

　　第一，两者是相互区别的。两者的区别首先表现在两者内涵的不同：调停，又称为“居中调停”，是和平解决政府外交争端的方法之一。它所采取的方法是，第三者为了争端当事国而直接参与当事国之间的谈判，促其让步；或者为谋求通过外交谈判达到争端的解决而提出参考性的解决方案等。斡旋是和平解决国际争端的方法之一，第三者不介入具体的争端，主要运用外部手段协助争端当事国谈判，促使当事国达成协议。斡旋一般是劝告争端当事国通过谈判解决争端，有时要做双方工作并使之同意谈判。例如，在谈判时提供会场设备和通讯等方便，进行事务性的协助。其次体现在调停要求第三者介入具体争端，调整当事国之间的主张，或拟制解决争端的方案提交当事国，以协助争端的解决。而斡旋主要是通过外部手段促成当事国直接谈判，协助解决争端，决不是斡旋者自己参与谈判，而是斡旋对象进行谈判。两者的区分是确实存在的，但它们均为解决国际争端的有效手段，所以，两者之间的区别没有在实体法的规定上体现。

　　第二，两者是相互联系的。两者相互联系的方面主要体现在两者的共同性或一致性方面。具体是：首先，在行为的性质上，两者均表现为和平解决国际争端的积极手段，与武装解决国际争端形成鲜明的反差，其代价最小，效果最好。其次，在行为的主体上，两者均不是争端的当事国，而是第三国，并且在国际社会具有一定影响，被当事国双方所信任和接受的有关国家政府或国际组织。再次，在行为的效力上，无论是调停的建议，还是斡旋的劝告，均不具有法律约束力，一旦斡旋和调停对于解决某一争端或成功或失败，斡旋或调停的使命即告终结，充当调停或斡旋的第三者均不承担任何法律责任。最后，在国际责任或义务上，国际法均没有规定各国政府有义务承担调停或斡旋。

　　联合国是维护世界和平的组织和机构，对国家之间发生争端、冲突、矛盾不会坐视不管，视而不见，尤其是面对急剧扩大的事态，有时由联合国大会和联合国安理会出面进行斡旋，而现在多半由联大或安理会责成下级机关去执行。其他国际组织和有关国家政府对国家间急剧扩大的事态也不会坐视不管，只要具备一定条件，总会从维护世界和平和双方利益的角度对争端当事方进行积极斡旋与调停。正因为斡旋与调停紧密的关系以及它们在国际社会中的作用，人们经常把两者放在同一层次上使用，有的甚至把两者相等同，认为两者无法明确区分开来。“准确地理解，斡旋是范围缩小了的或狭小的调停，调停是范围扩大了的或广义的斡旋。斡旋和调停在本质上是一回事。”从两者所发挥作用的角度，笔者倾向于将两者等同使用，并且用外交斡旋概括两者，是否妥当让学界评说。

　　二、外交斡旋在国际社会中的作用

　　在国际社会中，由于存在着大量的难以解决的国际冲突、国际争端，当事国为解决争端甚至兵戎相见，剑拔弩张，直接影响了世界的和平与发展。如果发生战争必然使双方付出沉重的代价，也使周边国家遭受战争之苦。由此决定了外交斡旋有其存在的必要，外交斡旋发挥着独特的作用。其具体作用主要表现在：

　　第一，外交斡旋使当事国在谈判过程中真正实现自愿、平等、公开。就谈判的特征来说，谈判应该是自愿、平等、公开的，但在国际社会交往的过程中，有关方并没有能够真正做到自愿、平等、公开，只是存在着形式上的自愿、平等、公开，实际上的不自愿、不平等、不公开；存在着口头和书面上的自愿、平等、公开，行动上的不自愿、不平等、不公开。这样的谈判不但难以进行并取得积极效果，而且即使有结果，也会显失公正，这使外交斡旋显得相当必要。因为政府外交的能力取决于综合国力，在国际舞台上，综合国力决定着各国政府威望的高低、能力的大小、影响的深浅、作用的强弱，从而也就决定着政府谈判代表在谈判过程中的状态。大国、强国、富国的谈判代表在谈判中因为其有强大国力作保障，总是咄咄逼人；小国、弱国、穷国的谈判代表在谈判过程中因为其没有强大的国力作保障，尽管有要求，但总是害怕要求得不到实现，或被大国、强国、富国在谈判中否决，就难于启齿。在这种情况下，谈判出现了一边倒的状态，并且使正常的谈判难以继续。因此，要想使谈判顺利进行下去，需要争端当事国双方信任的、公平的、不带偏见的斡旋者出面协调。斡旋者的出面可以制止大国、强国、富国在谈判中炫耀实力、恃强凌弱，恃富凌贫，大国、强国、富国在谈判中也应该注意不能以自己的实力去要挟对方；斡旋同时还给小国、弱国、穷国在谈判过程中壮胆、撑腰，当然，小国、弱国、穷国也要在谈判过程中注意避实就虚，不能主动示弱，应该扬长避短，使自己在第三者的外交斡旋下，真正实现谈判的自愿、平等、公开原则。所以，实现谈判的自愿、平等、公开是外交斡旋发挥作用的前提。

　　第二，外交斡旋可以调整当事国的状态，避免争端事态的扩大。就谈判双方的主动性及争端可能扩大的事态来看，外交斡旋很有必要。能否解决好争端以及能否有效地控制争端事态的扩大，不是取决于哪一方，而是取决于争端双方。首先，争端的解决需要双方的积极配合，没有另外一方的积极配合，只是剃头挑子一头热，于事无补，因此，需要

　　第三者出面说服另外一方，从中斡旋，使另外一方重新回到谈判桌上来，开启解决争端的新局面。其次，不解决相互之间的争端，可能会导致事态的扩大。殊不知，当今世界的任何国家都不是孤立存在的，事态的扩大必然会影响其他国家，其他国家也不会坐视不管。当然也有一些国家卷入到争端的是非中去，这是迫不得已的事情，而且是不明智的做法，不但于事无补，相反会导致事态的扩大。有关国家政府和国际组织正确的做法是，应该积极开展斡旋，避免事态的扩大。如横跨两个世纪的印巴危机，尤其是双方的核问题，如果没有国际社会的斡旋，难以想象两国关系状态。印巴两国都已进行了核爆炸试验，但要将核装置变为实战武器还有很长的路要走，目前双方还不具备这样的能力。另外，大国也不允许印巴动用核武器。同时，也不会允许爆发两国历史上曾出现过的那种大规模的战争。尽管两国不会爆发大规模战争，但解决克什米尔问题依然困难，双方都难以满足对方，使南亚局势难以稳定。“如何使印巴紧张局势得到缓和，只能靠斡旋，特别是大国政府的外交斡旋，促使双方采取克制，特别是双方管好国内的极端势力与舆论，同时双方均要做出必要的外交姿态，使对方都有台阶可下，进而使紧张的局势慢慢缓和下来。”避免事态的扩大是外交斡旋发挥作用的出发点。

　　第三，外交斡旋促成当事国争端的解决。就谈判解决争端的过程与结果来说，外交斡旋非常必要。妥协、退让，有助于问题的解决，也是谈判得以进行并且进入更深层次的依据和条件。但当事国只要涉及到自己在谈判过程中需要妥协、退让，一般都十分警惕，即使妥协、退让也是有限度的。然而在妥协和退让到一定限度时，任何一方都不会轻易让步，这将使谈判陷入僵局；另外，在许多国际争端即将发生，或已经发生并将引起更坏的结果时，争端的双方一般很难冷静，在这种情况下，世界各国政府对与已有关的国际争端绝对不会置之不顾，相反，他们都会对其极其重视，往往会出面积极斡旋，力求尽快解决争端。第三者的出场和对争端方的劝告、介入，可以提出和平解决国际争端的新建议或条件，为陷入僵局或即将爆发的不同程度的冲突的解决提供新方案；也可以在谈判过程中帮助争端当事国各方进行沟通并酝酿一项解决方案的形成，以增强各方接受其认为满意的解决方案的信心和决心。同时，谈判代表的任何妥协、退让还要得到国内的认可，有的甚至会因为接受解决方案而引起当事方内部政治势力的批评、压力和反对，上个世纪发生在中国的“”就是因为中国北洋军阀政府准备在巴黎和约上签字而引发的规模浩大的运动。任何谈判者既然是政府外交的代表，它们在谈判过程中就绝对不会直接向谈判的对方妥协或让步，这里既有国家和民族的尊严问题，还有谈判者的责任心、使命感问题。因此，在这些情况下，充当外交斡旋的第三者，一旦提出一项争端各方认可的公正方案，均会给争端当事国或谈判双方一个体面机会妥协、退让。由第三者斡旋，作出相应的让步，各自从原有的立场后退，使冲突平息。当然，对新的方案，还有可能做进一步调整，只要双方愿意解决争端，打破僵局，也不希望因为争端的继续而耗费人力财力并使争端升级，那么，双方的争端就将进一步缩小，甚至解决。但是，外交斡旋也有因为另外一方不接受建议而告失败的，如1962年12月，亚非六国科伦坡会议对中国和印度之间发生的边界争端进行斡旋，由于印度方忽视斡旋程序的特点，不顾斡旋者建议的非法律拘束力的性质，后又向中国政府提出无理要求，使科伦坡六国的斡旋活动以失败告终。注重解决争端的过程和结果是外交斡旋发挥作用的主要内容。

　　第四，外交斡旋还是有关国家政府提高本国在国际社会中的影响力和地位的重要手段和途径。从外交斡旋的主体来说，政府是主体，斡旋是一国政府外交活动的基本形式，外交斡旋说明了代表的国家及其政府在国际社会的影响和地位，说明了该国政府在外交上的实力、水平和影响空间。有的国家在综合国力方面不是较突出，但在外交斡旋成为提高本国国际地位，尤其是提高本国对相关国影响力的手段时，这些国家政府就会不遗余力地开展斡旋。但是，对斡旋者来说，外交斡旋必须具备一定的实力。不管斡旋者的动机是什么，斡旋都能得到好处，至少能够得到势不两立的谈判对手或互相仇视的双方的尊重，使双方对斡旋方各得其所。与其他国家及其政府相比，斡旋者应该是近水楼台先得月。但是，斡旋者本身不是任何国家及其政府都能承担的角色，这里有个斡旋者的资格问题。按照常规，外交斡旋者是公平和正义的化身，应该具备以下条件：首先，它与争端双方的任何一方没有特殊关系，并且是与争端没有直接牵连的第三者。其次，它有丰富的谈判经验、协调能力和人格魅力，尤其是具体斡旋的国际组织和国家政府的领导人，他们一般都是国际社会的地位、名望方面的卓越者，由于他们的参与可以而且能够在复杂的情况下打破僵局。再次，它的沟通技巧、收集情报和传递信息的能力是高超的，并且善于引导，能够给斡旋留下较大余地，而不是碰到问题，谈判就陷入僵局，斡旋就宣告失败。最后，它不仅具备一般外交知识，而且还必须具备特定领域的精深知识。如争端当事国的社会结构知识，传统的外交政策、战略和策略知识，国内总体上的对解决争端的主导意见，同时还要善于对两者的意见、要求进行取舍或修改，不能仅仅满足于做一个传声筒。合格的斡旋者可以更好地了解“其介人的争端中的国家政府的要求和目标之后的国内压力的性质”，又可以恰当地解决争端，使斡旋国的地位因为成功的斡旋而备受人们的关注。所以，有关国家把调停或斡旋看成是政府在国际社会作用发挥得较好的表现，大国、强国因为其有实力，更加热中于调停或斡旋，大搞“斡旋外交”；国际组织也积极参与调停或斡旋国际争端，发挥了这些组织在和平解决国际争端方面的作用。提高本国的国际地位和影响力是外交斡旋发挥作用的落脚点。

　　和平与发展是我们这个时代的主题，人类社会的共同繁荣与进步已经成为人们的共同愿望。国家利益是任何国家和民族都必须维护的，矛盾、问题、冲突是客观存在的，并且还在发展，而斡旋是主动积极解决矛盾、争端的有效手段和方式。国际社会普遍认同外交斡旋及其重要性，许多重要的双边或多边国际条约都把斡旋作为和平解决国际争端的方式载人有关条款之中，如1907年的《海牙和平解决国际争端公约》和1948年的《美洲和平解决国际争端公约)等。国际社会也有一些成功的斡旋，如1905年的日俄争端，因为当时的美国总统罗斯福充当了斡旋者的角色，经过谈判，使双方缔结了《朴茨茅斯条约》，使争端事态没有扩大。

　　三、外交斡旋作用的有限性

　　外交斡旋的作用是通过斡旋者具体的斡旋行为表现出来的，其具体形式主要有以下方面：第一，在当事国政府外交谈判和外交关系出现破裂，或冲突有可能扩大的时候，外交斡旋促成争端的当事国

　　政府开始接触，第二，安排争端各方都能接受的进行下一步谈判的程序；第三，在争端当事国政府之间传递信息；第四，履行应争端各方所请求履行的其他职责。斡旋者的斡旋行为还涉及外交斡旋的主体出场问题，有的是由于第三者的主动出场；有的是因为争端的一方、双方或多方邀请第三者出场。但不管哪一种形式的斡旋者出场，都需要得到争端当事国各方的同意，否则，就不是外交斡旋，而是卷入冲突和争端。

　　研究外交斡旋的作用和特征，必然涉及外交斡旋的程序。斡旋的程序总的说来，也是一个接触、谈判过程，只不过它比谈判多几个步骤，不是在同一场合下同时进行，所以，外交斡旋是一个复杂而困难的过程。其总的原因是因为，谈判者都要维护自己的国家利益，都得对自己所代表的政府负责，并有一个满意的交代。因此，在谈判中任何一方都不愿意示弱，都不愿意作出让步。如果有任何在原先立场基础上前进了的新建议或特别建议的提出，他们在接受这些建议的时候都会表现出格外的小心谨慎。另外，种种不良情绪或态度也可能妨碍当事国政府有效地进行谈判。而斡旋者往往出现在争端当事国各执己见、僵持不下的情况下，斡旋者在做了充分准备后进人谈判过程，必然会把一些新的因素引入谈判过程，使争端的解决柳暗花明。斡旋者可以在谈判中提出自己的新观点，也可以提出争端各方中的任何一方的观点而不透露观点的来源，并且与争端当事国的各方一起或分别就新的建议、观点进行讨论以期达成共识。斡旋者还可以使原来争端当事国的谈判者在谈判场合的紧张气氛变得缓和、轻松甚至友好，从而使双方能够重新回到积极解决争端的轨道上来。总之，外交斡旋活动的开展，极有可能使一项能为各方均接受的争端解决的方案得以产生，从其程序的复杂和困难来看，使斡旋的作用更加有效。

　　外交斡旋在国际政治舞台上发挥着重大作用，但并不是所有的外交斡旋都是十分圆满的，也不是所有的外交斡旋都能成功，也有失败的外交斡旋；有的国家政府和国际组织在努力外交斡旋后不见效果就自动退出，还有的国家政府和国际组织在外交斡旋几经失败的情况下，仍继续进行着外交斡旋。因此，这些情况就造成了外交斡旋作用的有限性。这里有多方面的原因。首先是由于争端当事国双方的原因。斡旋者的介入基本是提出一种新的建议，并且是以争端双方能够接受为前提，但是否达成解决争端的协议或协定，其主动权最后还是掌握在争端当事方手中，如果一方不接受，则外交斡旋失败。其次，即使争端双方由于斡旋方开展斡旋活动而达成协议，但由于协议没有法律约束力，这使得斡旋活动前功尽弃。再次，从斡旋者本身来看，没有纯粹的无私的外交斡旋，有些以强势为背景的斡旋者在斡旋过程中总是程度不同地与争端的利益有关，或与争端当事国有关，因此，带有非公正性的外交斡旋必然造成对争端一方或双方和利益的损害，偏离了外交斡旋的公正性。所以，对争端当事国来说，是否接受建议、是否达成和执行协议，以及是否接受斡旋者是决定斡旋能否成功的因素，毕竟谈判者代表和维护的是本国国家利益，斡旋者与这些争端当事国的国家利益没有直接的关系，最终解决国际争端的决定权仍然掌握在争端各方的政府手中，这就决定了外交斡旋作用的有限性。所以，争端方的维护国家利益的目标是造成外交斡旋作用有限性的根本原因。

　　即使外交斡旋的作用有限，有时甚至失败，但它仍说明了斡旋者为和平解决国际争端作出了应有的努力；当然，争端双方在争端没有解决之前，在当代国际社会的背景下，一般也会理智地考虑解决争端的方式，只不过让时间和双方的耐心来证明这一切。我国坚持奉行独立自主的和平外交政策，对世界的和平与发展发挥了积极的作用，是维护世界和平的一支重要力量，我国是安理会常任理事国，是发展中国家在安理会的唯一代表，应该对世界的和平与进步事业作出更大的贡献。进行外交斡旋是各国政府在国际社会发挥作用的重要方面，也是提高国际地位的一种较好的方式，因此，中国政府应该积极开展斡旋外交。

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