深圳市科工贸信委从“合并”到“拆分”，仅仅存在了短短的2年多时间就夭折。从合到分，对于大部制改革来说意味着什么?深圳为什么会碰到这样的问题?大部制改革到底应该如何改?

　　[案例]

　　2月10日，深圳市科工贸信委正式分拆为“深圳市科技创新委员会”和“深圳市经济贸易和信息化委员会”。被称为“巨无霸”科工贸信委从“合并”到“拆分”，仅仅存在了短短的2年多时间。

　　在2009年的深圳大部制改革中，深圳将原有的科技和信息局与当时的贸工局、高新办、保税区管理局等6个政府职能部门进行整合，全部纳入了新成立的科工贸信委。另外，还融合了安全生产管理及执法的相关处室，以及驻深办的人员，相当于来自5个局、7个方面的人整合在一起。

　　该机构人员极其庞大，正式在编的公务员规模达到五六百人，被称之为深圳“最大衙门”。其职能除了科技、工业、商贸、信息化方面的工作外，还包括能源、重要物资、粮食、工矿商贸企业安全监督管理、对国内与国外的经济合作、进出口、中小企业发展等诸多方面。

　　诞生之初，该举动在当时因为力度很大被媒体广为报道和传诵，但不久便被网友曝出“一正20副”的官员臃肿问题，此后科工贸信委一直风波不断。该机构过于庞大，办事效率低下一直为外界质疑。

　　而另一个实际问题，便是在与科技部和省科技厅的对接上。由于科技创新管理功能被分拆到科工贸信委下的处室，经常面临不知道哪个部门与科技部和省科技厅对接的尴尬。2010年，深圳在科技部公布的20个国家创新型城市试点中意外落选，也被认为，与深圳没有独立的科技主管部门有关。

　　由于障碍重重难以为继，于是深圳市又拆分科工贸信委。科工贸信委从“合并”到“拆分”意味着什么?深圳大部制改革为什么会碰到这样的问题?大部制改革到底应该如何改?

　　[解读]

　　张芳山(南昌大学MPA教育中心)

　　部门改革岂能一“大”了事

　　我们不得不承认，即使经历了5次政府机构改革，现行的行政管理体制依然存在机构职能交叉不清、组织设置过细、政府对社会管得太过微观和具体的问题。依然印有计划经济时代管制型政府的痕迹，至今仍未彻底完成向市场经济时代的规制型、服务型政府转变。

　　“大部制”改革的精髓，在于梳理、整合部门之间的权限交叉与冲突，并在此基础上以职能优化为起点、以“合并同类项”为手段，最终使大部门制改革达到预期目标。否则就可能带来以下的问题：

　　第一，导致同上下级相关部门的传统对接关系失调，从而增加了新的内部行政成本。以前存在的行政部门划分即使有不科学不合理的地方，但由于几十年以来的习惯，很多事项和职能都有了不成文的规定、内在的行规，上下级对接顺畅，相互熟悉，合作愉快。一旦其中有一个级别实行了大部制改革，那么其上下部门对接关系又得重新建立、磨合，增加了工作成本。

　　第二，伴随大部门制改革，会影响原部门的隶属关系，导致传统的条块关系平衡被打破，很多部门找不到上级组织，或者上级组织找不到下级组织，工作关系、隶属极难理顺。

　　“上改下不改是等死，下改上不改是找死。”不但要上下联动，还有左右联动，否则的话“下改上不改必然是乱改、己改人不改结果是白改。”大部门制改革一定要遵循上下并举、全局统筹的思路，否则随着传统的、严丝合缝的条块关系被逐渐打破，业务上的“断档”、上下级机关之间对应关系的脱节所导致的重复性成本浪费将会愈发严重。

　　第三，由于职能分析不科学，缺乏微观、深度的职能分析，很容易弄巧成拙，不但没有裁员增效，反而创造出一个巨大的怪物出来，人员增加了，职数增加了，事务也增加了，但效率更低了。因为“帕金森定律”告诉我们，官僚部门会彼此为对方制造工作出来，不但不能互相协调，反而增加了很多矛盾和摩擦。

　　深圳科工贸信委改革的失败也告诉我们，决策不能依靠某些领导的意志。“阿罗不可能定理”认为，领导的学识和理性再高明也总是有局限的，他想代表全体人民决策是既不可能的也不可欲的，那只是他的一厢情愿。关键是这种一厢情愿式的代表失败了他们可以不负责任，一旦成功还可以名利双收，加上权力欲望作怪、面子工程作祟。所以，很多领导都喜欢一人说了算，貌似非常有魄力，其实是一种无知、专制、不理性和不负责任的表现。

　　从形式上来说，大部制改革影响到各个部门的切身利益，这是公共事件，最好能举行听证会。俗话说“千虑必有一得”，广开言路必然是有益的。公共决策一定要深思熟虑，进行缜密深入的调查分析，并请权威部门和专家进行可行性研究。

　　从后果来看，公共决策影响到的是公共空间，浪费的是公共财政，再说，经过几次类似的“分分合合”，老百姓对政府的信任还会存在吗?国无信则不立啊，这才是最大的改革成本。

　　谁决策谁负责，要让官员为决策负责，所以如果是官员个人决策，一定要追查个人责任。“墨菲定律”说：凡事只要有可能出错，就一定会出错。作为领导，决策的时候要顾全大局而不要只顾全面子，要防微杜渐而不要心存侥幸。要尊重民众和公民群体的智慧，而不要觉得“问政于民”是“问道于盲”。

　　痛定思痛是为了不要再痛，深圳拆分科工贸信委是一个很好的镜鉴，但愿它的失败能孕育成功的思路，给后来者以启迪和警醒。

　　[路径]

　　翟校义　初程程(中国政法大学政治与公共管理学院行政管理系)

　　大部制之后，路依旧漫长

　　“科工贸信委之殇”问题何在?

　　首先，单纯的机构“归堆”使改革流于形式。深圳市科工贸信委由若干机构合并组成，部门规模庞大，内部人员众多，本应该在整合初期就进行的职责划分和人员精简迟迟没有开展，导致内部协调成本居高不下。

　　没有明确的职责划分，导致大部门对外职能明确，但内部部门间职责却不明确，以至于出现市民办事找不到对口处室，部门之间相互推诿责任现象。

　　行政活动的责任最终要落在“人头上”才能真正有效，但政府过度“珍惜”公务员，没有“动人”，甚至出现20几位副职领导的现象，导致机构“归堆”的同时人员“归堆”，在人员冗杂的机构内部出现管理困境。

　　大部制改革不仅是机构合并，更重要的是要求机构内部形成融合，权力、责任关系明晰，人员围绕着部门职责开展工作。反观深圳市科工贸信委在成立和运行过程中，合并机构、变更名称，但内部融合却没有完成，导致权力、责任不明，责任也不能落实到“人头”上，没有涉及实质性问题，只是一种形式上的改革。

　　其次，改革忽视实际工作需要。2008年国务院的大部制改革并未要求地方进行“拷贝”，相反对地方创新采取鼓励的态度。但地方在大部制改革中，出现了忽视地方的实际工作需要，盲目进行“机构合并”式的改革。

　　此次深圳科工贸信委拆分，一个重要理由就是地方实际工作需要，高科技

　　产业作为深圳第一大支柱产业未在改革中体现出来，导致分管科技的政府机构在政府中影响力变小，科技创新方面的推动力度较合并之前有所降低。

　　事实上，大部制改革应该结合地方政府工作需要，因地制宜，既不能机械复制上级操作，也不能盲目合并机构，而是要“有所为有所不为”。从这个意义上讲，深圳市政府组建科工贸信委之前，对本地工作需要缺乏全面的论证。

　　第三，工作方式方法缺乏创新，影响改革成效。大部制改革在合并机构的同时，要求进行人事调整和工作方式方法创新，以适应大部制工作。

　　深圳市科工贸信委只进行了机构合并，对人事安排也只进行了形式性调整，以至于出现众多的副职领导；在工作方式方法上，基本上沿用了既有的模式。在机构合并的同时没有动干部，但从领导到一般工作人员对位置的担心并没有消除，反倒紧抓权力不放，任何工作方式方法的创新都可能被认为是权力调整，导致工作上只能采用老办法。

　　在不触及根本利益的情况下，通过工作方式方法的创新缓解工作困境没有出路，导致工作困境日益突出。

　　前进，而不是后退

　　大部制改革的目的在于清晰界定政府部门职责，精简机构和人员，促进政府与市场、社会分离；改变部门互相推诿扯皮现象，降低职能部门之间的协调成本；保证行政权力运行流畅，权责一致。其间必然经历机构合并、权力整合、人员分流、机制磨合、工作方法方式创新，有一个逐渐完善的过程。

　　机构合并仅仅是改革的开始，深圳市科工贸信委从“合并”到“拆分”并不意味着大部制改革的失败，而是提醒改革者，地方大部制改革一方面要从地方工作的实际需要出发；另一方面要在机构合并之后，加快权力整合、人员分流、机制磨合和工作方式方法创新。

　　权力整合是大部制改革继机构合并之后的关键，在合并之后的大部门内部首先就要明确各部门职责，同时从责任角度理顺权力关系，而不是随部门合并对原有的职责权力进行简单的“堆积”。

　　尽管大部制改革的目的不是进行人员分流，但人员分流却是进行权力整合的关键环节，行政权力部门化、私有化是权力整合的主要阻力，不进行人事关系调整，权力整合很难实现。

　　在大部制改革中，为缓和矛盾，没有进行人员分流，尤其是处于权力核心区的领导岗位没有动真格的，在一些大部门内部出现“一大群”副职领导，在这种情况下权力整合将更加困难。

　　究其缘由，还是“能上不能下、能进不能出”的干部管理系统出了问题，在不进行人员分流的情况下，所谓的责任区分、权力整合、工作机制磨合，都是不可完成的任务。

　　合并之后的“大部门”相对其他“小部门”规模更大、职能更多，要提高行政效率就要创新工作方式方法适应大部门组织形态。其中最主要的就是用政府购买公共服务的方式替代既有的“办一件事养一套人马”的老传统，再造部门内部工作流程和权力链条。

　　大部制改革从部门合并开始，但绝不是在部门合并完成之后就宣告结束。大部门改革在部门合并之后，需要通过人事调整进行权力整合、机制磨合，并围绕着权力与责任关系，建立起一套监督机制。

　　从当前大部制改革的实践看，及时进行人事调整是深化大部制改革的关键。如果不进行人事调整，大部门内的权力整合、机构融合、机制磨合、运行监督都将出现问题，很有可能会找出各种理由重新回到拆分成小部门的老路上去。

　　就拿深圳科工贸信委来讲，若进行人事调整，也可以不进行拆分达到重视科技创新工作的目标。假设深圳科工贸信委的主任，在合并之前就主管科技创新工作，估计科技创新工作在之后的影响力是更大了，而不是更小了。

　　人事是行政活动的微观控制机制，控制行政活动的细节，对于大部制改革面临倒退的各种理由，在人事调整面前都经不起仔细思量。2008年3月启动的大部制改革，转眼已经四年，部门合并之后的人事调整也到了动真格的时候，否则大部制改革就面临倒退的危险。

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