摘 要：通过对所谓的18亿亩耕地红线进行历史溯源和相关的背景回顾，对耕地红线的情况进行初步了解。应该认识到，对耕地面积的担心是由于对粮食安全的保证，这是保证国家安全的重要基础。但是，18亿亩耕地红线的确定是否有必要，对耕地红线进行经济学分析，提出耕地红线的逻辑缺陷、理论漏洞和现实问题，从而得出相关结论。

　　关键词：耕地红线；粮食自给率；粮食安全

　　中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0036-02

　　一、引言——耕地红线的背景及现状

　　耕地红线，是指经常进行耕种的土地面积的最低值。它是一个具有低限含义的数字，有国家耕地红线和地方耕地红线。现行中国耕地红线是18亿亩。国务院总理在十届全国人大五次会议（2007年3月5日）上强调，“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，一定要守住全国耕地18亿亩这条红线，坚决实行最严格的土地管理制度”。

　　1.耕地红线的渊源。据原国家土地管理局第一任局长王先进回忆，18亿亩耕地是根据五组数据测算出来的：第一，耕地数。美国卫片测出中国耕地有21亿多亩，我们调查测算后得出，净耕地数量是19.7亿亩。第二，人口数。根据权威部门预测，到2040年或2050年，人口高峰为15亿～16亿。届时城市人口有10亿多，农村人口5亿左右。第三，城乡建设用地数。当时城乡建设用地有3.8亿亩，参照当时美、日等发达国家实际占用水平，根据前几年城乡建设新占用土地中耕地与非耕地比例，到2040年，城乡建设用地还要占用耕地2亿多亩。还有退耕、灾毁等减少耕地1亿多亩。第四，耕地后备资源数。全国适宜开发耕地的资源，包括农田整理、废弃地整治，满打满算有2亿多亩。第三与第四组数据增减相抵，到2040年，能保有耕地18亿亩。第五，粮食需求数。按世界中等发达国家人均消费水平，参照世界粮农组织提出的每人每日需要的食物热量（中等需要量），每年人均需要粮食500公斤，15亿人需要7 500亿公斤。但是中国粮食总产量多年徘徊在5 000亿公斤。如果能提高土地质量和农业科技水平，五十多年时间，增加2500亿公斤粮食量是可能的，18亿亩耕地保15亿或16亿人吃饭还是可以的（来源：国土资源局网站）。

　　这就是18亿亩耕地的来历。

　　在政府层面上，国务院在印发第三版《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》中，对未来十五年土地利用的目标和任务提出6项约束性指标和9大预期性指标。6项约束性指标集中在耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量、人均城镇工矿用地等主要调控指标中。其核心是确保18亿亩耕地红线——中国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，确保15.6亿亩基本农田数量不减少，质量有提高。

　　2.耕地红线的争论及现状。18亿亩耕地红线甫一出台，即走进了国内学术和舆论纷争的焦点区域。围绕着耕地红线的合理性和必要性，国内学术界形成了截然对立的两派。

　　主张废除耕地红线的以国内的自由派经济学家为主，其中尤以茅于轼的天则经济所、中欧商学院教授许小年的呼声最高。主张废除派的依据主要是：（1）18亿亩耕地红线的出台缺乏科学合理的测量和科学运算，这个数字的得出缺少科学性，划定的依据和标准是较为模糊的，直到目前尚未有科学统一的解释，属于“让谬误主持政治”（周天勇语）。（2）中国的粮食安全不一定要靠死守耕地面积来保证，中国的粮食供应可以依靠提高单位面积产量、提高农业机械化水平、改革农业生产组织形式和适时进口来完成，因此，耕地红线是没有必要的，如此反而造成了很多不良的后果。（3）耕地红线的机械固守对房地产造成了不良影响，首先，在土地征用和转化的过程中，由于耕地红线不可突破，造成了巨大的级差利益以及由此衍生的寻租空间，滋生了腐败和市场的不健康发展；第二，中国目前土地市场面临供需矛盾，一方面是耕地红线不可突破，另一方面是工业化和城市化加速以及非农业人口膨胀需要大量土地，由此衍生出巨大的矛盾，土地资源日益稀缺，加剧了通胀预期，成为推动房价的巨大力量。

　　主张坚守耕地红线的有许多独立经济学家、媒体人和众多的政府官员，他们的依据简单而直接：耕地面积是保证国家粮食安全的必要因素，显然，国家粮食安全是至关重要的，为确保粮食安全，中国必须保有相当数量和质量的耕地，即使通过进口能够满足中国粮食需要，但是也绝不可将国家的粮食命脉操之于人。大豆行业的沦陷就是一个极大的教训，国家粮食安全的丝毫动摇都是十分危险而令人不安的。

　　二、耕地红线的经济学分析

　　1.耕地红线的逻辑漏洞。耕地红线的出台是为了强调粮食自给和农业安全，但是，这一说法中在着一个不可避免且略显尴尬的逻辑断链，即粮食自给率是否一定和耕地面积有着如此强烈的相关关系。在现代科技飞速进步和农业生产方式日益多样化的条件下，粮食生产的相关因素也日趋多种多样，粮食亩产不断提高。因而粮食产量和耕地面积的相关关系在现代生产条件下需要重新考量。

　　2.农村土地的真实利用率存疑。耕地红线确定以后，相关措施都无法落实，反馈工作的开展也存在巨大的难以逾越的障碍，结果导致所谓的18亿亩耕地红线更像是一句政治口号而疏离于一项具有较强操作性的举措。缺陷包括：第一，耕地保有量没有相关监督措施和维持机制。耕地面积是确定了，但是责任加在全中国头上，缺乏落实机制，至于分配任务则无从谈起，责任不明，任务不明，各地方责任的界定是不清晰的，因而无法真正实现耕地红线的保持。而且监督机制远未建立起来，责任不明，则无人有动力去采取行动，也不会有人因为不采取行动而受罚。这使得耕地红线更像是一个流于文本的空洞口号。

　　3.农村耕地存在大量撂荒现象。随着工业化和城市化的不断推进，原来被束缚在农村土地上的大量剩余劳动力尤其是青壮年劳动力大规模涌入二三产业和城市，农村大量聚集留守妇幼和老弱病残。这引起两个后果：一是留守群体无力从事繁重的农业体力劳动，而被迫荒弃耕地；二是外出务工人员的收入足以维持一家生计，则农村人口也不再有意愿继续从事耕作。二者共同造成了农村土地大量荒废。虽然每年都会有大量调查撂荒耕地面积的数据出台，但是，考虑到撂荒耕地的特殊性和一定程度的隐蔽性，撂荒耕地数据具有较大的不稳定性和调查难度，因而难以准确计量。目前全国范围的撂荒地调研尚属于一片空白，数据在各地方呈现碎片化现象。

　　三、结论

　　综上所述，首先我们必须肯定保持粮食自给率和粮食安全的重要性；第二，我们应该破除一个固有观念，即耕地面积并同粮食的自给率和粮食安全密切相关，相反，在现代生产条件下，粮食安全的相关因素趋于多样化，为了保证粮食安全，在于多处用力，不必执着一端；第三，耕地红线在逻辑上缺乏合理性，在实际操作上缺乏可行性，对于粮食安全弊大于利。

　　参考文献：

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