巴西淡水河谷凭借其在巴西国内铁矿石生产的垄断地位。推行主要针对中国市场的“大船计划”，其行为构成不正当竞争，必将造成中国相关行业的损害。中国应当密切关注其进程。适时从国内法、国际法维度寻求法律救济，同时有必要完善相关立法，提高我国对外贸易法律保护水平。

　　关键词：淡水河谷；大船计划；积极应对；法律思考

　　中图分类号：F741.2 文献标识码：A 文章编号：1002-0594（2013）05-0094-12

　　淡水河谷（Vale S.A.）是世界上最大的铁矿石生产商和全球第二大镍矿生产商。2011年其总资产达1590亿美元（约1万亿人民币），居世界三大矿业之首，世界500强第18位。淡水河谷凭依巴西政府各种形式的保护和支持，垄断了巴西国内铁矿石的生产和出口，一举成为世界上最强大的综合矿业公司，与力拓（Rio into）、必和必拓（BHP Billiton）垄断着全球约70%的铁矿石海运量。中国是淡水河谷重要的出口市场，2011年巴西成为我国铁矿石第二大进口国，进口1.42亿吨，约占巴西总产量的41%，占我国进口总量的20.8%，总价值257.2亿美元。可见淡水河谷在中国与巴西两国的铁矿石贸易中具有举足轻重的地位。然而，淡水河谷并不满足于单纯的国际货物贸易出口商的角色，2007年淡水河谷宣布实施其“大船计划”，大举进人航运市场，截至目前，已进行到实质阶段。淡水河谷“大船计划”不仅使处于低迷的中国远洋航运业雪上加霜，而且也给国内其他相关行业带来深远的不利影响。

　　一、淡水河谷“大船计划”

　　（一）“大船计划”的主要内容

　　“大船计划”：斥资42亿美元，打造35艘载重量为38万-40万吨巨型矿石运输船（Valemax），主要从事中国至巴西铁矿石海上直航运输。淡水河谷推出Valemax巨型货船计划的直接理由是，占全球铁矿石需求大约60%的中国对铁矿石的需求将保持强劲，建造自己的巨型船舶以降低航运成本，这样既可以削弱远离亚洲钢铁消费中心的弊端。也可以通过稳定航运市场保障矿石的销售。

　　“大船计划”B方案：在东南亚建立分销中心，包括一个位于马来西亚霹雳州耗资数十亿美元的港口和两个亚洲海上浮动转运站，由Valemax船载运巴西至亚洲分销中心及转运站，然后再由较小型船舶运至中国等目的地。显然，B方案不能有效发挥Valemax降低运输成本的作用，只是一种过渡安排，最终目标还是直航中国。

　　“大船计划”的配套措施：（1）投资16亿美元，由中国熔盛重工集团建造12艘40万吨Valemax巨型矿石运输船；（2）与中国的银行合作，选择由中国银行和中国进出口银行提供部分造船贷款；（3）以增加吞吐量为诱惑，鼓动中国港口码头改造升级以接纳40万吨巨型矿石运输船；（4）以有效降低运输成本，最终降低铁矿石到岸价为说辞，争取中国钢铁行业的支持。

　　（二）“大船计划”的进展

　　2011年6月，淡水河谷第一艘大船“Vale Brasil”下水后即首航中国。中国以码头靠泊能力等安全因素拒绝其停靠，“Vale Brasil”遂不得不改航前往意大利塔兰托港。2012年1月29日我国交通运输部印发《关于调整超设计规范船型船舶靠泊管理的通知》（厅水便[2012]13号），取消了各港口自行决定接靠超过现行规范设计的大型干散货船舶靠港的权限。目前建设规范标准的散货船泊位最大为35万吨船，原油船泊位最大为45万吨船。大于35万吨的散货船、大于45万吨的油轮均为超过现行标准规范的船舶。这在客观上导致淡水河谷“大船计划”搁浅。尽管淡水河谷多次试图改变中方的想法，截至目前，淡水河谷已约见过发改委、商务部、工信部，并与中钢协和中国船东协会有过沟通和交流，但仍没有取得实质进展。5月初，淡水河谷公司悍然拒绝使用中国远洋运输（集团）公司（以下简称中远集团）的船队，致使中远集团船队遭受巨大损失④。

　　随后，在中方的强烈要求下，淡水河谷声称不会自行拥有所有船舶，而会在出售后租回一部分船舶，并表示正与部分中国船东谈判，卖掉其19艘Valemax船。而事实上，在停靠中国港口受阻后，淡水河谷并未停止推进“大船计划”的步伐。3月份，熔盛重工集团表示，淡水河谷公司订购的12艘超大型船舶多数将在今年交付。此前，由中国熔盛重工建造的“VALE.DONGJIAKOU”号和“VALE DALIAN”号已正式交付淡水河谷。5月21日，熔盛重工集团为阿曼航运建造、由淡水河谷实际租用的两艘Valemax船高调举行了命名仪式，不久将进入试航和交付流程。这表明由淡水河谷“大船计划”引发的一场在国际矿业巨头和中国船东之间的博弈还在持续酝酿、升级，其与中国相关行业的斗争才刚刚开始。

　　（三）“大船计划”的实质与影响

　　淡水河谷“大船计划”的实质是借助其国内铁矿石贸易市场支配地位垄断中巴铁矿石海上运输，进而包揽铁矿石生产、供应、销售及运输四大业务，再以“一条龙”垄断经营方式向中国市场供应铁矿石，达到以铁矿石贸易的垄断推动海运的垄断，再以海运的垄断反哺铁矿石贸易垄断的目的。其整个战略步骤是：凭依其巨大的铁矿石出口运输货源-打造超大型船队-降低运输成本-垄断中巴铁矿石海上运输-建立海外分销中心-实现产、运、销一体化-最终获取铁矿石贸易和海上运输的双重垄断地位。

　　如果“大船计划”得以顺利实施，从2014年开始，淡水河谷将会拥有一支由60艘船舶组成的超级舰队（其中35艘是Valemax型），足以运输淡水河谷出口到中国货物的三分之二。届时，淡水河谷船队必将垄断巴西到中国的铁矿石运输，不仅给中国远洋航运企业带来灾难性的后果，而且还会凭以控制铁矿石的价格和供给，进一步强化其铁矿石货物贸易的垄断地位，彻底控制中巴铁矿石贸易。其结果不仅会使我国远洋航运业遭受重大损害，而且还会使我铁矿石贸易彻底受制于人。

　　二、我国积极应对的法律维度考察

　　淡水河谷“大船计划”给我国的相关行业带来了严重的威胁，双方的贸易战似乎一触即发。在这场国际贸易经济斗争中，如何正确运用法律手段，是我社会主义法治国家应该予以认真考虑的。

　　（一）国内法适用维度

　　虽然淡水河谷“大船计划”涉及的是国际贸易。但是适用国内法在理论上也是可行的。淡水河谷与中国相关行业发生的一系列行为，既有发生在巴西，又有发生在中国，不论是哪种情形，其结果都影响到了我国的利益。一旦淡水河谷“大船计划”得以进一步实施，必将垄断中巴铁矿石运输，彻底控制中巴铁矿石贸易。不仅会使我航运业遭受重大损害，而且还会使我铁矿石贸易彻底受制于人而遭受利益损害。我国《反垄断法》采用效果原则，坚持域外适用，就是说即使是发生在我国境外的垄断行为，只要对我国境内相关市场产生了排除、限制的影响，就可以适用《反垄断法》（商务部条法司，2007）。届时，我国反垄断执法机构便可以对其实施垄断价格、掠夺性定价、拒绝交易、差别待遇等垄断行为展开调查，并依法追究其行政或民事责任。

　　另外，我国《对外贸易法》也有适用的余地。鉴于WTO在服务贸易的保障措施问题上多年未能达成一致，2004年修订的《对外贸易法》第四十五条根据世界贸易组织（WTO）《服务贸易总协定》（GATS）的有关规定，首次设定了服务贸易紧急保障措施制度。授予我国政府在国际服务贸易方面对我国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施时，享有对该国或地区采取相应措施的权利。淡水河谷在实施“大船计划”过程中，如果对我国航运公司采取上述不公平贸易行为时，我国商务主管部门有权依照《对外贸易法》第七章的“对外贸易调查”规定实施调查，并根据第八章“对外贸易救济”的规定采取适当的救济措施。此外，如果“大船计划”在实施中构成对中国的歧视，违反了WTO最惠国待遇原则和（或）国民待遇原则，则我国可以援引《对外贸易法》第七条、第四十七条，根据对等原则，就淡水河谷歧视性地拒绝使用中远集团船舶的做法，采取相应的（报复）措施和补救措施。

　　（二）国际法适用维度

　　当前，淡水河谷“大船计划”主要涉及中巴国际海运领域的争端，属于国际服务贸易争端范畴。中巴两国都是WTO成员，在发生服务贸易纠纷时，理当根据WTO的有关规定，寻求争端解决机制的多边救济。然而，从目前WTO争端解决实践看，世贸组织争端解决机构（Dispute-Settlement Body，DSB）在裁决实体权利义务关系时，只适用WTO涵盖协定（贺小勇，等，2010）。也就是说，只有当一成员方的行为违反了WTO涵盖协定的实体义务的情况下，方能启动WTO争端解决机制。然而，出于其海运保护政策，巴西在提交WTO的具体承诺表的部门中并不包含国际海运业⑦。另外，尽管GATS（第十条）有“紧急保障措施”条款，但是，直至目前仍然只是一个供成员方举行谈判的框架协议，并无实质性内容。因此，目前若就淡水河谷拒绝使用中远船舶等的行为，援引GATS规则，提交DSB寻求解决，可能并无实质性结果。当然，这并不影响我国政府必要时遵循WTO争端解决机制，根据《对外贸易法》

　　（第七条）的授权，在他国对我国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施时，经WTO争端解决机构的授权，对该国或地区实施贸易报复措施（栾信杰，2007）。

　　在国际法方面，除了多边国际条约，国家间的双边协定也是国际法的重要渊源之一。我国早在1979年就与巴西政府签订了《中华人民共和国政府和巴西联邦共和国政府海运协定》。其中第3条第1款规定：“缔约两国间的贸易货物应优先由缔约各方海运企业经营的商船承运。”这就是所谓的“货载分配”协议。虽然原交通部已在《关于答复欧共体在关贸总协定乌拉圭回合服务谈判中对我具体要价的函》及《中国和欧共体海运会谈纪要》中，对外公开承诺在新签双边海运协定中将不再保留货载份额的内容，并已从1996年起履行承诺。但是对于已经签订的包含货载分配的双边海运协议，我国在《中华人民共和国加入议定书》附件9，服务贸易具体承诺减让表中，通过将其列入GATS最惠国待遇义务豁免清单的方式得以保留（石广生，2002），巴西也作了相应的保留⑧。因此，根据中巴海运协定，我国远洋船队在巴西与其国内船队一样享有优先承运其双边贸易货物的国民待遇权利。淡水河谷“大船计划”试图垄断中巴铁矿石运输，并无理拒绝使用中远船舶的做法。违反了中巴双边海运协定。我国政府可以就此依照两国的海运协定规定的解决办法，要求巴西政府指派代表与我进行会晤，磋商解决，甚至有权根据国际法要求巴西政府承担相应的国家责任。

　　三、我国积极应对的法律途径分析

　　（一）实施反垄断的可行性

　　根据我国《反垄断法》，垄断行为表现在三个方面：垄断协议、经营者滥用市场支配地位和经营者集中。GATS在第八条“垄断和专营服务提供者”中规定：当一成员的垄断提供者，不论是直接或通过一附属企业参与在其垄断权范围之外且该成员已作出具体承诺的服务提供的竞争，该成员应确保该提供者在其境内不滥用其垄断地位，从而违反其承诺。淡水河谷正是利用其国内垄断的铁矿石贸易市场支配地位，推行其“大船计划”，进而垄断中巴铁矿石运输市场的。那么能否直接依据GATS第八条的规定实施反垄断呢？如前所述，巴西在提交WTO的具体承诺表的部门中并不包含国际海运业，淡水河谷即使滥用其垄断地位推行“大船计划”，却会因为“不违反其承诺”而得以豁免。我国《反垄断法》和国际通行做法一样，并不禁止经营者自然形成或通过技术创新等正当竞争努力取得市场支配地位，但禁止已经具有市场支配地位的经营者运用其市场支配地位排除或限制竞争以维持其支配地位（商务部条法司，2007）。因此，可以根据《反垄断法》认定淡水河谷滥用市场支配地位实施垄断行为，当然这还需要进一步从是否构成市场支配地位、是否实施滥用行为等方面予以考察。巴西是拥有世界上储量最大、品质最优的铁矿石的国家，淡水河谷早期为巴西政府100%所有。1997年开始私有化以后巴西政府依然是第一大股东。淡水河谷凭依巴西政府的税收优惠、豁免等政策，获得竞争优势。并开展了一系列的兼并重组活动，排斥竞争，消灭对手。最终，在巴西政府的帮助下，淡水河谷在2000年到2007年里完全控制了矿山、铁路、公路、堆场、港口集疏运网络，成为巴西最大的铁矿石出口商，占巴西出口份额的85%，完成了对巴西铁矿砂和非矿领域的绝对控制，形成了独家垄断。独特的国家垄断优势造就了淡水河谷的垄断利润，其总资产已达1万亿人民币，比宝钢、鞍钢、首钢、武钢及中远、中海、中外运长航资产总和还要多。2011年全球500强中淡水河谷的垄断利润率全球第一⑨。在中巴铁矿石贸易方面，淡水河谷具有绝对的市场支配地位，这一点毋庸置疑。至于滥用行为，我国《反垄断法》第十七条列举了垄断价格、掠夺性定价、拒绝交易、强制交易、搭售和差别待遇等六种具体情形。当前就淡水河谷抵制使用中远船舶的做法，认定其涉嫌实施了“拒绝交易”和“差别待遇”，构成“滥用行为”，是有法可依的。今后一旦其“大船计划”成功实施并垄断中巴航线运输市场，还可以追究其实施“垄断价格”、“掠夺性定价”、“搭售”等滥用行为的法律责任。因此，在目前尚无国际反垄断法公约可以适用的情况下，我国可以根据“效果原则”，就国外的垄断行为使国内相关行业遭受损害时，适用《反垄断法》予以救济。

　　（二）实施反倾销的可行性

　　淡水河谷“大船计划”主要的还是国际海运服务贸易范畴的问题。有部分专家和业内人士曾提出要申请国家有关主管部门对其开展反倾销调查。那么，我国能否对其实施反倾销调查呢？首先，在法律适用上，在国际法层面，国际反倾销立法主要集中在货物贸易领域，GATT的反倾销法律制度较为完备，而服务贸易领域。GATS尚没有反倾销的直接条款；在国内法层面，《对外贸易法》第41条和《反倾销条例》以货物贸易为主要调整对象，是否可以适用于服务贸易领域尚有争议。其次，撇开法律适用的争论不说，找到认定淡水河谷“大船计划”构成倾销的充分证据也不是一件容易的事。根据WTO《反倾销协定》第2.1条，所谓“倾销”是指“一产品自一国出口至另一国的出口价格低于在正常贸易过程中出口国国内消费的同类产品的可比价格，即以低于正常价值的价格进入另一国的商业领域”。因此，判定倾销行为成立必须认定某产品是否在正常贸易过程中以低于正常价值进行销售。也就是说，判定倾销行为成立必须比较该产品的销售价格和正常价值。而淡水河谷之所以要实施“大船计划”，正是通过提高船舶吨位，从而在技术上合理地节约营运成本、降低运费，提高其竞争力。尽管我们已看穿其险恶用心：试图利用这一看似“合理”的方法，掩盖其通过铁矿石生产贸易方面的市场支配地位，实施航运垄断，巩固其铁矿石贸易市场垄断地位，实现更高层次垄断的根本目的。但是，从反倾销的角度，试图从航运运费价格上找到其低于正常价值提供服务的证据是很难的。

　　（三）追究其违反GATS国民待遇原则的可行性

　　国民待遇原则虽然是GATS的基本原则，却不是GATS项下的须普遍遵守的一般实体义务。而是需要成员方通过谈判将其列入具体部门的承诺表以后方须遵守的一项具体承诺义务（李双元、蒋新苗、屈广清，2004）。也就是说，WTO成员的服务贸易行为是否违反国民待遇原则，应当以服务贸易承诺表中所承诺的内容为依据，对没有作出承诺的服务部门，成员方可以不遵守国民待遇原则。此外，国民待遇原则适用的范围是成员方政府所采取的与提供服务有关的各项措施。而目前，巴西并没有将国际海运业列入其具体承诺表的部门中；淡水河谷“大船计划”尚属企业行为，尚没有上升到政府层面。因此，现阶段就依据GATS指控其违反国民待遇原则，还为时过早，但有必要密切关注其国内动作，积极做好应对准备。当然，这并不影响我国根据双边海运协定追究其违反货载分配协议的责任。

　　（四）实施紧急保障措施的可行性

　　紧急保障措施制度被称为国际贸易救济的三大制度之一。当淡水河谷实施“大船计划”大举进攻中国航运市场时，我们能否依法启动紧急保障措施予以自我保护呢？

　　传统意义上，紧急保障措施制度只是适用于国际货物贸易领域，GATY有关国际货物贸易保障措施的立法已基本完备，而GATS只是在第十条中就服务贸易的“紧急保障措施”（Emergency Safeguard Measures，简称ESM）做了原则性规定：“应就紧急保障措施问题在非歧视原则基础上进行多边谈判。”此规定只是提出了要求各方继续谈判的框架协议，并没有具体的实质性内容，仍属于规则谈判范畴。也就是说，GATS项下的“紧急保障措施”具体规则需要成员方本着非歧视原则展开多边谈判的方式制定。由于WTO多哈回合谈判的“一揽子承诺”原则，GATS海运服务贸易谈判与多哈回合谈判中的其他谈判牢牢绑在一起，何时能顺利结束尚无准确预期（李琴。2011）。

　　从国内法来看，2004年修订的《对外贸易法》扩展了保障措施的适用范围。首次规定了服务贸易保障措施的条款。该法第45条规定：“因其他国家或者地区的服务提供者向我国提供的服务增加，对提供同类服务或者与其直接竞争的服务的国内产业造成损害或者产生损害威胁的。国家可以采取必要的救济措施。消除或者减轻这种损害或者损害的威胁。”据此，当淡水河谷一意孤行，针对中国实施“大船计划”，进而对处于低谷的中国航运业造成灾难性的影响。中国航运企业完全有权根据《对外贸易法》第37条规定的程序向国家对外贸易主管部门或其他相关部门申请调查，并依法采取必要的救济措施。

　　四、我国积极应对的法律策略思考

　　（一）根据事件发展阶段的性质，判断据以适用相应的法律

　　淡水河谷的“大船计划”显然是一项谋划周密、规模庞大、步步为营的系统产业战略。随着其战略阶段的推进，其行为性质也会相应发生变化。我国在积极应对过程中，应当根据其不同阶段的行为性质，适用相应的法律。就前一阶段而言，淡水河谷执意打造valemax船，并直接开往中国港口；我国以港口安全生产为由，拒绝接受超设计规范船型船舶靠泊码头，导致淡水河谷valemax船无法直航中国。这一阶段，我国的做法是完全合法的，没有违背WTO和GATS有关的国民待遇等规则。而淡水河谷拒绝中远集团船队承运其出口中国铁矿石的报复行为却违反了《中巴海运双边协定》关于货载分配的规定，我国可以依据中巴双边海运协定予以应对。今后，淡水河谷还会积极寻求替代方案，若其“大船计划”得以全面实施，进而垄断中巴铁矿石海上运输市场，到那时，淡水河谷排斥中国船队的行为，将会因涉嫌违反我国《反垄断法》滥用市场支配地位的规定，而演变为航运垄断行为性质。一旦在航运方面得手，淡水河谷必然还会转向控制中巴铁矿石贸易，那样，就转化为国际货物贸易纠纷性质了。总之，在不同阶段，其行为性质可能会有不同，我们一定要认清其不同发展阶段贸易纠纷的性质——是海运服务贸易纠纷还是货物贸易纠纷？是一般的商业合同纠纷还是公平竞争纠纷？是国际纠纷还是国内纠纷？另外，还要进一步考察相关国内法与国际法的完善程度，然后根据事态发展的不同性质，正确选择与合理运用相应的法律解决机制。

　　（二）以国家利益为核心，多部门、多行业协同应对

　　淡水河谷“大船计划”不仅影响航运领域，还影响到钢铁、港口、造船、金融等多个领域。对有的行业是绝对不利，如航运业；对有的行业会短期受益，如造船业、金融业；而对有的行业短期看似受益，长期是绝对不利，如钢铁业。这样势必有可能造成各相关行业的应对立场发生分歧。另外，我国的立法体制多以部门立法为主。即先由相应的行业主管部门调研起草，再逐级上报相应立法机关审查。由此客观上造成法律内容行业性特点明显，而行业间横向联系的规定内容欠缺。例如港口码头既有建造设计规范，又有靠泊能力规范，还有安全监管规范，不同的规范，目的不同，要求不同，主管部门也不同。如果我国在应对淡水河谷“大船计划”的过程中，相关部门都从本行业短期利益出发，而不是从国家整体利益出发，进而片面地只根据本行业相关的法律行事，必然影响我国积极应对的综合能力，最终受伤的将绝不仅仅是航运企业。因此，我国在积极法律应对过程中。各相关行业要从国家整体利益、行业长期利益出发，摆正立场，以《反垄断法》、《对外贸易法》等综合性法律为核心，以各相关行业法律为配合，形成合力，共同做好相关的法律应对工作。

　　五、尽快完善相关立法的思考

　　通过上文分析，在我国积极应对淡水河谷“大船计划”的过程中，虽然有很多法律手段可以运用，但是具体到实施层面的时候，相关法律规定要么显得过于原则，要么难以与航运领域相契合。因此急需完善我国相关航运法律，否则必然会影响到我国国际航运服务贸易纠纷的法律应对工作。

　　（一）制定《航运法》提高航运经济关系法律调整水平

　　航运业是国民经济的重要组成部分。对一个国家来说，航运的意义远不在于航运业本身，而在于整个国民经济，特别是体现在航运对外贸的促进和保障作用方面。强大的航运实力，是国内企业参与国际竞争性外贸谈判的重要筹码。实际上，相关企业与航运企业的战略配合、协调发展是提升国家外贸实力，促进国民经济发展的重要保证。目前我国与航运相关的其他行业都有法律作为统领的较完备的法律体系。而在航运领域却至今没有制定统领全行业的法律，以现有的《国际海运条例》、《国内水路运输管理条例》难以与《对外贸易法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《价格法》等法律在规则制度上形成匹配。这样的航运法律保障水平与我国航运大国的地位极不相称。航运业在市场准入、市场运行规则、宏观调控、行政管理等方面与其他行业互相影响、依赖、交叉较多。只有通过制定《航运法》，方能从国家整体利益的高度确立各项航运经济基本法律制度，强化航运与各经济部门间的协调。从航运经济的性质来看，航运经济关系绝不是单纯的货物运输关系，而是以运输为纽带与其他国民经济生产、流通等部门形成了密不可分的综合经济关系，属于国家基本经济关系的组成部分，根据《立法法》，应当由最高立法机关制定法律予以调整。《航运法》将以确立追求国家整体利益最大化为根本目的的航运经济基本法律制度为目标，不仅要确立航运市场的具体制度，还要强化各经济部门间的协调机制。近年来，我国在建设航运强国方面的呼声很高，国家“十二五”规划纲要也明确提出要加快我国国际经济、金融、航运、贸易中心建设，制定《航运法》的时机已经成熟。从国际来看，WTO大多数航运发达成员国均制定有专门的航运法律，我国目前的航运立法状况不仅会使我国在国际上运用法律维护国家航运权益时处于不利地位，也必将影响到我国对外贸易利益的维护。

　　（二）尽快完善我国航运竞争立法

　　面对淡水河谷这样的超大型国外垄断企业滥用市场支配地位实施垄断行为，我国《反垄断法》规定的内容显得过于原则，虽然国家工商管理总局、发改委、商务部分别出台了《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》、《反价格垄断规定》、《经营者集中审查办法》等反垄断配套规定，但是这些行政规章都是根据各部门的工作实际制定的，仍然难以适应国际航运市场的具体情况。《国际海运条例》虽有航运反垄断方面的具体规定，但是它是在《海上国际集装箱运输管理规定》的基础上制定的，其中有关航运竞争规则的实体内容还局限在班轮运输方面。远不够全面，实施程序的规定也过于简单，且与《反垄断法》等相关法律之间的关系也不明确。例如，在反垄断调查机构方面，2002年实施的《国际海运条例》规定由国务院交通主管部门会同国务院工商行政管理部门和价格部门共同实施国际航运反垄断调查。2008年实施的《反垄断法》则授权由国务院规定具体的反垄断执法机构。国务院在随后的各部委的“三定”方案中确定：商务部下设反垄断局负责对经营者集中行为进行反垄断审查；国家发展改革委员会下设价格监督检查司负责查处价格违法行为和价格垄断行为；国家工商行政管理总局下设的反垄断与不正当竞争执法局负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作。因此，在涉及到国际航运竞争方面，《国际海运条例》和《反垄断法》不能上下匹配。另外，服务贸易反倾销、反补贴、紧急保障措施等方面，不论是国内的《对外贸易法》还是GATS的相关条款都远不够完善。鉴于GATS“一揽子”谈判陷入僵局、服务贸易的保障措施议题谈判久拖不决的情况，在不违背GATS基本原则的前提下，充分利用国内立法，制定我国自己的航运服务贸易保障措施规则，完善我国航运竞争法规体系，就显得尤为迫切。具体有两种方案可供选择：一是立即制定《航运法》，将航运竞争法作为一章，直接写入《航运法》；二是根据《反垄断法》、《对外贸易法》，以及GATS的原则规定，先立即修改《国际海运条例》，完善我国航运竞争法规则的实体内容和实施程序，今后再纳入到《航运法》的相应章节中。

　　（三）确立新的货载保留制度

　　实际上，淡水河谷之所以如此高调地推出“大船计划”，大举进入航运市场，是同我国已经取消货载保留，实施自由开放的航运政策密切相关的。货载保留是一项重要的航运贸易保护政策，因片面保护本国籍船舶而有违服务贸易自由化原则，是世界服务贸易壁垒之一。目前，全世界有50多个国家和地区仍然实行货载保留制度，通过立法形式规定政府部门的货载全部或部分由本国船队承运（孙南申，2000）。在GATS海运谈判过程中，各国一致认为货载保留属于国民待遇方面的内容，并将其归为各国国民待遇具体承诺义务内容之一。我国早在上世纪90年代GATS海运谈判中，已经对外作出承诺：取消“货载保留”的单边保护措施（任为民，2000），并承诺除了已签订双边货载协议的巴西等七国以外，不在新签订的双边海运协议中包含“货载份额”条款（张丽英，2003）。当时做出如此决定的考虑是：为加快加入WTO的进程，应当按照WTO反歧视和最惠国待遇原则一视同仁地对待国内外航运企业；取消“货载保留”、采取自由化的航运政策，可以通过国际航运市场的竞争，建设高效的国际商船队和有竞争力的航运公司（周珏如、赵一飞，2007）。然而情况并不如当年所盼，航运市场完全放开后，我国的进出口企业纷纷选择质优高效的外国航运企业。这次，淡水河谷正是利用我国无货载保留政策的空子，无视中方的强烈反对，高调实施其“大船计划”。事实证明，国际航运市场不同于国内航运市场，单纯依靠市场竞争，尚不足以推动本国航运业的发展，国家适当的政策保护和直接干预是必要的，适宜的“国货国运”政策仍然是促进我国航运业发展的一种手段。那么我国既然在人世谈判中已经承诺放弃货载保留政策，现在还可以制定“货载保留”的法律条款吗？

　　我国既然已经承诺放弃，现在又要通过国内立法捡回来，出尔反尔，似乎没有可行性。但是仔细分析，我国在海运服务贸易领域构建新的货载保留制度还是可能的。要知道，由于发达国家与发展中国家的服务业发展水平差距很大，作为国际公约，GATS确立的是逐步自由化原则，允许各国就最惠国待遇、市场准人和国民待遇，根据各自国内服务业的实际发展水平，作出有限的承诺。且GATS还规定有多项例外，如：适用国民待遇的两项例外，即：政府采购例外（GATS第13条）和补贴例外（GATS第15条）；一般例外与安全例外（GATS第14条）。根据这些例外，我国完全可以在不违背GATS规则的情况下，通过国内立法就政府采购货物、对外援助货物、军事物资以及涉及国家安全的战略物资的进出口海上运输，制定货载保留条款。需要指出的是，这种新的货载保留制度是国际公约尊重国家的体现，符合GATS逐步自由化的原则，是GATS赋予发展中国家的权利，是各国家所必需的，也是符合目前大多数国家的做法的，与计划经济时代通过行政命令直接干预市场的货载保留制度是有本质区别的。

　　（四）积极推动GATS海运服务贸易谈判进程

　　上文分析我国在应对淡水河谷“大船计划”的过程中可能会遇到部分法律障碍，这些障碍许多是由于GATS规则远不够成熟和具体造成的。例如，紧急保障措施制度，GATS仅提供了框架规则体系，实体规则还需要各国进一步谈判予以制定。有关最惠国待遇、市场准入、国民待遇的各国具体承诺的部门和内容差距很大，也有赖于继续举行多边海运服务谈判予以最终解决。然而从2000年开始的新一轮多哈回合谈判已陷入僵局，主要原因在于发展中国家基于国内海运服务业发展水平较低而持消极态度，同时美国等发达国家也不愿意完全放弃自己的贸易保护主义政策立场。作为一个发展中国家，我国在GATS服务贸易领域开放得很早，开放程度也很高。根据2011年《中国的对外贸易》白皮书：在世界贸易组织服务贸易分类的160个分部门中，中国开放了100个，开放范围已经接近发达国家的平均水平。若国际海运服务谈判就此裹足不前，对我国显然是不利的。海运服务部门是我国WTO服务贸易谈判的一个实力部门，其未来谈判的走向势必会对我国海运业乃至整个对外贸易产生重大影响。因此，在人世十多年后的今天，我国不能还是停留在履行WTO承诺的水平上，应该审时度势，积极推动海运服务谈判的进程，一方面要求其他成员尽早提交其具体承诺表、对等开放其国内市场，另一方面，我们完全可以在海运谈判过程当中，旗帜鲜明地支持在服务贸易领域制定紧急保障措施等具体规范，完善国际服务贸易相关法律规则，以最大程度的维护自身利益。

　　六、结语

　　巴西淡水河谷的“大船计划”绝非仅仅是以降低运输成本、提高竞争力的一种经营策略，而是经过精心策划、周密实施的一种垄断战略。为达其目的，不惜利用各种手段，企图分化中国相关行业的抵制力量。国际航运与国际货物贸易等相关行业紧密相连，随着其“大船计划”的不断深入，不仅会使我国远洋航运业受损，也必将给我国相关多个行业带来不同程度的损害。从我国合理拒绝淡水河谷“大船”停靠到淡水河谷无端拒绝使用中远船舶的第一轮较量，已经清楚地看到了这场斗争的必然性和严酷性。诉诸法律手段已是当今国际经济贸易斗争的常态，在我国积极应对的各种策略中，如何运用法律手段是必须予以认真考虑的。我国可从国内法、国际法两个层面，运用反垄断、实施紧急保障措施等多种手段应对淡水河谷的“大船计划”带来的不公平竞争。但是同时必须清醒地认识到不论是我国国内法还是我国加入的国际法，都存在着诸多欠缺与不足，远不能满足这场复杂的、长期的斗争，需要立即着手完善。

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