一

　　在过去的几十年，拉美国家在推动社会发展的过程中取得了引人瞩目的成就。拉美人的预期寿命从1960年的56岁提高到1975年的62岁，2007年已高达73.4岁，与发达国家的差距从1960年的13岁缩短为2007年的6.7岁；婴儿死亡率从1980～1985年的58.3%下降到2005～2010年的21.8%；入学率大幅度上升，文盲率则大幅度下降。但是，拉美国家也面临着许多严重的社会问题。

　　（一）社会治安恶化

　　美洲开发银行的有关研究表明，虽然发达国家和发展中国家的犯罪率都在上升，但拉美的上升速度更快。这使得拉美国家预防犯罪的有关行业愈益“兴旺发达”。在许多拉美国家，私人保镖业十分繁荣。哥伦比亚一公司已研制出192种不同款式的防弹衣。

　　拉美社会治安不断恶化的过程呈现出以下显著特点：

　　第一，无论是穷人和富人，都是受害者。富人因拥有大量财富而成为偷窃或抢劫的目标。但他们可以通过雇佣保镖或为自己的家庭财产安装防盗设施来减少风险。相比之下，低收入者因无力采取防范措施而面临更大的风险。如在秘鲁，低收入者受到偷盗和其他一些犯罪活动伤害的比率大约相当于高收入者的2倍。

　　第二，绑架和凶杀等恶性案件频繁发生。在萨尔瓦多这个小国，2006年共有3928人死于凶杀案等暴力事件，平均每天死亡10.8人。在人口为2600万的委内瑞拉，每两小时就有3人死于暴力，每年发生的杀人案件有1万起；2003年至2006年间，绑架案件数量翻了一番，失踪人员也迅速增加。

　　第三，越来越多的外国人成为犯罪活动的受害者。拉美拥有许多名胜古迹，外国游客很多。在拉美经商的外国人也不断增多。这些外国人越来越成为偷窃、抢劫和绑架的对象。2002年5月10日，古巴驻墨西哥大使在家中遭到抢劫。中国在拉美的企业也成为犯罪分子“青睐”的目标。在委内瑞拉的十几家中资企业，几乎没有一家未遇到过抢劫，甚至中国驻委内瑞拉的使馆也曾遭遇盗窃。

　　第四，与生产和走私有关的犯罪活动不断发生。安第斯地区是世界上的主要产地之一。“卡特尔”的恐怖活动对人民的生命和财产、乃至国家的政局稳定和社会治安构成极大的威胁。“卡特尔”是由从事生产和贩运活动的人员组成的暴力集团。他们用“美元”购置了精良的武器和先进的通讯设备和运输工具，并组织了一支敢于与政府反毒力量决战的武装部队，除了通过制造爆炸和绑架等恐怖事件来反击政府的扫毒斗争以外，还直接杀害那些主张以强硬手段对付问题的政府官员、司法人员、新闻人员以及社会名流。

　　此伏彼起的“暴力”不仅来自“卡特尔”对政府反毒斗争的报复和反抗，还来自“卡特尔”各组织之间的“狗咬狗”。这种火并主要与争夺市场有关。如在哥伦比亚，麦德林和卡利的“卡特尔”不时发生冲突，每次冲突总会殃及不少无辜的局外人。有时这种冲突还延伸到周边国家和美国的街头。

　　社会治安恶化产生的负面影响是多方面的。根据世界银行经济学家的计算，居高不下的犯罪率使拉美的国民经济增长率减少了8%。如果20世纪90年代初巴西的凶杀案发案率降到哥斯达黎加的水平（哥斯达黎加的凶杀案发案率仅相当于巴西的六分之一），那么，20世纪90年代后期巴西的人均收入会增加200美元，GDP增长率会从3.2%上升到8.4%。

　　（二）大量人口贫困化

　　拉美拥有丰富的自然资源，但拉美的穷人为数不少。这些被称作“金山上的乞丐”或长期失业，或只能在工资报酬少、劳动条件差的非正规部门中谋生。他们虽然能得到一些政府的救济金，但其生活水平总是得不到明显的提高。根据联合国拉美经委会的统计，自2002年起，虽然贫困率出现了较大幅度的下降，但贫困人口仍然多达1.8亿。

　　拉美的贫困人群有以下几个特点：首先，除一般意义上的贫困以外，极端贫困（即赤贫）也很严重。根据联合国拉美经委会的统计，在1980年至2002年期间，拉美的极端贫困率均在20%上下。2006年以来虽有下降，但仍然超过10%。第二，贫困率高。在20世纪80年代，拉美蒙受了债务危机和经济危机的双重打击，贫困率从1980年的40.5%提高到1990年的48.3%。2002年至2008年期间，尽管拉美经济取得了较快的发展，2008年贫困率仍达33%。第三，儿童的贫困甚于老年人。由于贫困家庭的子女较多，因此拉美国家15岁以下儿童的贫困现象也非常严重，这对其未来的身心健康构成了巨大的威胁。与此相反，拉美国家65岁以上人口的贫困状况则不及儿童那样严重。这与他们拥有固定的养老金收入有着很密切的关系。第四，印第安人、黑人、妇女和受教育程度较低的人更容易陷入贫困。第五，农村的贫困状况比城市贫困更为严重。第六，大都市周边的贫民窟是穷人赖以生存的主要场所。这些贫民窟基础设施差，缺电少水，也没有学校和医院等生活服务设施。更为严重的是，许多贫民窟已成为各种刑事案件的高发区。

　　（三）社会歧视现象严重

　　拉美土著人备受歧视，绝大多数土著人生活在农村。长期以来，拉美的农业现代化并没有使他们享受到应有的好处。相反，在新自由主义改革浪潮的冲击下，他们的生存空间越来越小。例如，墨西哥在1992年修改了象征1910年墨西哥革命的主要成果之一的宪法第27条，允许土地买卖，从而使印第安人部落的土地受到了私有化浪潮的冲击。秘鲁在20世纪90年代颁布的土地法也规定，国家有权将土著人拥有的土地以拍卖的形式转让给私人开发商。

　　随着工业化和城市化的发展，越来越多的土著人开始在城市谋生。然而，无论他们生活在哪里，他们总是社会中的弱势群体，社会地位得不到提高。他们的工作很不稳定，工资低，升迁的机会少。在玻利维亚，印第安人的薪酬仅为白人的41%。

　　土著人社会地位的边缘化与贫困密切相连。在玻利维亚，土著人的贫困率为64%，比其他人高出16个百分点；在秘鲁，土著人的贫困率为79%，比其他人高出近30个百分点。

　　最近几十年，随着拉美社会的进步，妇女的地位大幅度上升。至1961年，所有拉美国家的妇女都获得了投票权。有些国家（如智利、阿根廷、尼加拉瓜和巴拿马）甚至出现了女总统、女部长或女议员更是不计其数。拉美妇女的经济地位也有相应的提高。但是，今天拉美妇女受歧视现象仍然严重。例如，妇女在劳动力市场上经常受到歧视，无法享受与男人同工同酬的待遇。妇女受教育的程度常常低于男性。此外，在拉美文化特有的“大男子主义”影响下，妇女常常成为家庭暴力的受害者。

　　（四）社会冲突频生

　　拉美的社会冲突既有民众百姓上街游行和示威，也有阶级或阶层之间对立引发的流血事件。举其大者有二，一是墨西哥恰帕斯州的印第安农民起义，以其社会冲击力强和持续时间长而引起国际社会关注，这一危机事件至今尚未彻底平息。二是巴西的“无地农民运动”与大地主及政府之间的对立。20世纪70年代末，巴西全国各地接连不断地发生了无地农民强行霸占大地主的闲置土地的事件。为了增强自身与大地主及政府讨价还价的筹码，无地农民在1984年成立了一个组织，称之为“无地农民运动”。1985年，该组织召开了第一次全国代表大会。会议将强占土地作为其获取土地的主要斗争方式。“无地农民运动”的无地农民与大庄园主之间的对峙经常导致。据估计，在1980～2000年期间，共有1520人在冲突中死亡。

　　二

　　拉美国家的社会问题既源于经济发展水平不高和收入分配不公，也源于政府的发展理念和社会发展政策的缺陷。因此，未来拉美国家能否正确地应对其严重的社会问题，在一定程度上将取决于下述因素：

　　（一）能否使经济保持稳定而较快的发展

　　拉美的社会问题主要是经济困难造成的。拉美经常爆发经济危机，每一次危机都为社会各阶层（尤其是低收入阶层）带来了巨大的损失。如1994年爆发的墨西哥金融危机使墨西哥损失了450亿美元，相当于墨西哥国内生产总值的16%。1995年，墨西哥的国内生产总值下降了6.9%，是20世纪初墨西哥革命爆发以来经济增长率下降幅度最大的一年；通货膨胀率超50%，职工实际工资降低了20%，消费者无法偿还住房贷款和其他贷款；大量企业倒闭，与危机前相比，失业人口增加了200万。

　　在2001～2002年阿根廷金融危期间，该国各行业月均名义工资由961比索降至616比索，其中正规部门降至769比索，非正规部门跌落到363比索；2002年1月货币局制度崩溃后，比索大幅贬值，物价急剧攀升，贫困人口和失业人口迅速增加，至2002年10月，贫困率已升至57.5%，极端贫困人口比重由13.6%升至27.5%。

　　由于受到国际金融危机的影响，2009年拉美经济增长率从2008年的4.2%变为－1.9%，失业率从2008年的7.3%上升到2009年的8.1%。在这一危机中，拉美地区共有900万人陷入贫困，从而增加了该地区在2015年实现联合国确定的“千年目标”的难度。

　　因此，只有加速发展经济，创造更多的社会财富，才是拉美国家解决社会问题的根本之道。较快的经济增长率不仅能创造较多的就业机会，使更多的穷人受益，还可使政府能获得更多的财政收入，用于加快社会发展。如20世纪90年代，由于拉美经济走出了“失去的十年”的阴影，政府经济实力的增强使政府能扩大社会开支。根据拉美经委会的统计，在17个拉美国家，用于社会开支的政府资金从20世纪90年代初人均360美元上升到90年代末的540美元，增长幅度高达50%。

　　（二）能否树立一种有利于推动社会发展的理念

　　政府追求的目标不能局限于经济增长（效率），而是应该兼顾社会各阶层全面发展（公平）。公平与效率是相辅相成的。效率是实现公平的动力和必要条件，而公平的缺失必然会使社会发展失衡，使效率失去其应有之义。

　　在相当长的时间内，拉美国家的政府似乎更为重视效率，较少顾及公平。这一“先增长后分配”的理念使社会发展屈从于经济增长，最终导致社会问题越来越严重。

　　事实上，早在20世纪90年代初，联合国拉美经委会就提出了“实现公平的生产变革”的口号。进入新世纪后，拉美经委会越来越注重加快社会发展的重要性，进一步提出了强化社会凝聚力的理念。

　　拉美经委会认为，社会凝聚力是指社会的各成员在社会中的归属感以及对社会发展目标的认同感，与社会容纳机制、社会成员的行为及其对社会价值的判断密切相关。社会容纳机制包含了就业、教育以及确保社会公平的政策，社会成员的行为及其对社会价值的判断涉及人们对制度、社会资本、社会团结和社会规则的信任以及社会的每一个成员参与社会发展进程的意愿和集体努力。

　　社会凝聚力的理念有以下三个特点：一是注重经济发展的重要性，即只有把蛋糕做大了，才能进一步强化社会凝聚力；二是重视社会的每一个成员的作用，而发挥其作用的有效手段就是通过发展教育事业来提升人的能力和素质；三是关注政府在强化社会凝聚力的过程中应该发挥的重要作用。

　　社会凝聚力的理念得到了国际社会的认可和赞赏。2007年11月在智利首都圣地亚哥召开的第17届伊比利亚美洲国家首脑会议，将社会凝聚力作为会议的主题。会议通过的《圣地亚哥声明》和《行动计划》等文件进一步强调了拉美国家强化社会凝聚力的重要性和必要性。联合国秘书长潘基文在这一首脑会议的开幕式上说，社会凝聚力也是联合国在全球范围内积极倡导的理念，是实现联合国制定的《千年发展目标》、《土著人民权利宣言》和《残疾人权利公约》的必要条件之一，符合联合国在全球范围内致力于维护和平、加快发展和保护人权的努力。他甚至认为，社会凝聚力有助于国际社会应对全球气候变化问题。

　　现在无论是政府还是非政府组织，无论是企业还是民众，都在关心如何通过强化社会凝聚力来解决社会问题，拉美国家领导人的发展理念也发生了有利于推动社会发展进程的重大变化。这一切对推动拉美国家社会的全面健康发展有重要意义。

　　（三）能否制定和实施有效的社会发展政策

　　社会政策是政府为提高人民生活水平、缓解社会矛盾和加快社会发展而确立的行为准则和法规的总和，反映了政府解决社会问题的愿望、决心和思路。拉美国家制定的社会政策涉及社会保障、社会救济、医疗卫生、教育、扶贫、就业、工资和税收等领域。有些国家甚至通过颁布法律法规来确保社会政策的稳定性。但是，在实施上述社会政策的过程中，拉美国家常常面临着以下难题：一是政府的财力不够，因此许多政策在实施的过程中出现了“虎头蛇尾”现象。二是不能使各种社会政策取长补短、相得益彰，而形成了“头痛医头、脚痛医脚”的局面。三是经常受到利益集团的掣肘。处于社会“金字塔”顶部的公务员总是能从各种社会政策中获得最多的利益，而弱势群体受益较少。四是主管社会政策的政府部门的专业化水平不高，管理能力不强，使社会政策的成效不高。这种情况在地方政府尤为普遍。五是迷信市场的力量，认为市场机制能在社会保障、医疗卫生、劳动力市场和税收等领域替代政府的作用。

　　（四）能否改善收入分配

　　收入分配不公也是造成拉美社会问题严重的一个重要因素。拉美是世界上收入分配最不公平的地区之一。世界银行认为，即使是该地区相对而言比较公平的国家（如乌拉圭和哥斯达黎加），其收入分配也比经济合作与发展组织中任何一个成员国或任何一个东欧国家不公平。在大多数拉美国家，占总人口10%的富人获得的收入占国民总收入的40%～47%，而占总人口20%的穷人所占的比重仅为2%～4%。联合国拉美经委会的数据表明，在18个拉美国家中，2个国家的基尼系数超过0.6，12个国家在0.5以上，4个国家超过0.45。

　　造成拉美国家收入分配严重不公的原因是多方面的，既有历史原因，也有社会和经济原因。

　　历史原因主要是指拉美历史上遗留下来的土地所有制。这一土地所有制的特点是大庄园主拥有万顷良田，而许多农民则“无立锥之地”。19世纪初的拉美独立战争并没有改变土地所有制高度集中的局面。相反，在19世纪并入大地产的土地为前3个世纪并入大地产的土地的总和。

　　除了土地所有制以外，造成收入分配不公的还有以下几个因素。

　　第一，工业化既可依赖劳动力密集型产业，也可依赖资本密集型或技术密集型产业。

　　随着资本密集型产业和技术密集型产业的发展，资本有机构成就会提高，从而降低对劳动力的需求。由于资本收益集中在富有者阶层，必然会使社会贫富差距拉大。

　　第二，城乡差别难以缩小。

　　在拉美，农村劳动力的收入一般比城市工人低20%。考虑到农村的社会保障覆盖面不及城市，农民的实际收入更低。美洲开发银行的经济学家认为，当城市化率达到50%时，城市化对收入分配的负面影响最大。过去几十年，拉美的城市化程度正好处于这一阶段。如果城市化进程继续下去，收入分配不公的趋势会有所改善。

　　第三，税收制度不合理。

　　在任何一个国家，税收都会对收入分配产生重要的影响。有些税收负担是可以转嫁的，即纳税人能在经济活动中将其转移到他人身上。根据税收的这一特点，其种类可分为直接税和间接税两种。前者是指税负不能转移的税种（如所得税和财产税等），后者是指税负能转移的税种（如销售税、消费税和关税等）。间接税比较容易征收，低收入者因而处于不利的地位。大多数拉美国家的税收结构是以间接税为基础的，财产税所占比重十分有限。这说明拉美国家的财政收入主要来自占人口大多数的广大劳动群众，而不是来自富人阶层。

　　第四，受教育的机会不均。

　　在拉美，工资收入是普通劳动者的主要收入来源，一般占全部收入的80%。而工资收入的高低与劳动者受教育的程度密切相关。在拉美，教育资源的分配非常不公。最富有的10%的人口与最穷30%的人口受教育程度的差距，在墨西哥、巴西、巴拿马和萨尔瓦多等国相差8～9年。受教育程度高的管理阶层和技术人员同受教育程度低的体力劳动者的收入不可同日而语。

　　（作者：中国社会科学院研究员、中国拉丁美洲学会副会长）

标签：社会拉美贫困拉美国家政府收入